II SA/Łd 832/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W dniu [...] roku Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż z upoważnienia Wójta Gminy Ż wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego z powodu odmowy współpracy skarżącego Z. R. z Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Jako podstawę prawną w/w decyzji organ I instancji podał art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art.11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1, art. 39, art. 102 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze. zm.) (w dalszej części zwanej ustawą o pomocy społecznej), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135 poz. 950) oraz art. 104, art. 107 i art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 ze. zm.) (zwanej dalej kpa). W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż pomoc społeczna w formie zasiłku celowego może być przyznana pod warunkiem spełnienia przez zainteresowanego warunków określonych przez ustawę o pomocy społecznej. W szczególności od osób korzystających z pomocy społecznej wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Organ I instancji wywodził, że w związku z tym, iż skarżący odmówił bez uzasadnienia podjęcia prac społecznie użytecznych, nie poszukiwał pracy samodzielnie a podczas przeprowadzania wywiadu w środowisku nie wpuścił do mieszkania pracownika socjalnego, to zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, był uprawniony do odmowy przyznania zasiłku celowego. Decyzję organu I instancji skarżący odebrał w dniu 19 czerwca 2008 roku. W decyzji tej zamieszczono prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie odwołania się od decyzji I instancji. Jednakże Z.R. w dniu 27 czerwca 2008 roku (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) mylnie skierował swoje odwołanie bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 4 lipca 2008 roku (według zapisów w pocztowej książce nadawczej) Przewodniczący Wydziału II WSA w Łodzi przekazał odwołanie Wójtowi Gminy Ż informując, że odwołanie, zgodnie z art. 129 § 1 kpa, wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W odwołaniu Z.R. prosił o przyznanie pomocy w kwocie 100-200 złotych. Ponadto wskazał, że całe życie miał problemy zdrowotne, ale radził sobie doskonale i nie korzystał "do obecnego czasu (...) z żadnych świadczeń społecznych czy służby zdrowia". Skarżący powołał się na zły stan zdrowia. Zaznaczył, że ubiegał się w ZUS o świadczenie, ale pomocy nie otrzymał. Występował do Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z podobnym jednak wynikiem. Zwracał się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż i otrzymał 60 złotych na miesiąc, ale i tę pomoc zawieszono. W ślad za odwołaniem Z.R., GOPS w Ż w piśmie z dnia 14 lipca 2008 roku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. przesłał dodatkowe informacje, z których wynika, że skarżący po przeprowadzeniu się na teren Gminy Ż w czerwcu 2006 roku (wcześniej przez długi czas zamieszkiwał we W.) przez ponad rok nie był zarejestrowany, nie poszukiwał pracy, nie wiadomo skąd posiadał środki na utrzymanie. W Powiatowym Urzędzie Pracy w O. zarejestrował się dopiero w dniu 11 października 2007 roku. Z prośbą o pomoc zgłosił się do GOPS w Ż w grudniu 2007 roku. Ośrodek ten wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przeprowadzenie wywiadów alimentacyjnych u dzieci Z.R., mieszkających we W. MOPS we W. poinformował, że wywiad alimentacyjny nie może być przeprowadzony, ponieważ nikogo nie można zastać w domu, a na pisemne wezwania nikt się nie zgłasza. Nie można również uzyskać kontaktu telefonicznego. GOPS w Ż wyjaśnił również, iż Z.R. otrzymał już wcześniej pomoc. Decyzją z dnia 14 grudnia 2007 roku przyznano skarżącemu pomoc na zakup żywności w wysokości 180 złotych w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący wnioskował o zasiłek stały. Jednak ze względu na niespełnienie warunków zgodnie z ustawą o pomocy społecznej decyzją z dnia 5 lutego 2008 roku odmówiono Z.R. pomocy w postaci zasiłku stałego. Po ponownym wniosku o pomoc decyzją z dnia 17 marca 2008 roku przyznano skarżącemu na zakup posiłku w wysokości 60 złotych. Od tej decyzji Z. R. złożył odwołanie, SKO w P. decyzję utrzymało w mocy. W dniu 21 maja 2008 roku skarżący złożył kolejny wniosek o pomoc oraz odmówił podjęcia prac społecznie użytecznych. Według ustaleń organu Z.R. odmowę uzasadnił tym, że zaproponowano mu zbyt niskie wynagrodzenie (252 złote miesięcznie). W okresie korzystania z pomocy społecznej skarżący nie wykazał należytej aktywności w poszukiwaniu pracy. W ciągu czterech tygodni od wydania karty aktywności zawodowej bezrobotnego Z.R. uzyskał tylko jeden wpis poświadczający poszukiwania zatrudnienia. Podczas ostatnich odwiedzin w środowisku w dniu 14 czerwca 2008 roku skarżący nie wpuścił pracownika socjalnego do mieszkania. Organ I instancji podkreślił, iż bezskutecznie starał się wyjaśnić jaka jest prawdziwa sytuacja materialna i rodzinna skarżącego. Po rozpatrzeniu odwołania Z.R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawca mieszka samotnie, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Ustalono, że Z.R. miał możliwość podjęcia pracy w ramach prac społeczno-użytecznych ale odmówił podjęcia tej pracy. Nie poszukuje również pracy na własna rękę. SKO w P. uzasadniając decyzję podkreśliło, iż w myśl art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz zapobieganie powstawaniu trudnych sytuacji życiowych przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika natomiast, że dopiero niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przez osoby i rodziny przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości stanowi przesłankę do włączenia się instytucji pomocy społecznej. Jednocześnie ustawa o pomocy społecznej, co zaznacza w uzasadnieniu organ odwoławczy, zobowiązuje osoby i rodziny korzystające z pomocy do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 powołanej ustawy). Organ II instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy zgodził się w ocenie z organem I instancji, iż podstawę odmowy przyznania świadczenia może stanowić brak współdziałania ze strony skarżącego (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Za brak współdziałania w tym przypadku organy uznały nieuzasadnione, w ich ocenie, niepodjęcie przez Z.R. prac społecznie użytecznych. Kolegium podkreśliło również, iż wskazane w odwołaniu przez skarżącego dolegliwości zdrowotne (problemy z kręgosłupem, stawami biodrowymi, reumatyzm, utrata wzroku) nie zostały poparte żadnymi dowodami, nie mogą więc przesądzać o niemożności podjęcia zatrudniania. W dniu 11 września 2008r roku Z.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku znak: [...]. W skardze Z.R. stwierdził, że "wszelkie działania i wszelkie zarzuty Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż, również Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. są absurdalne i złośliwe". Skarżący wyjaśnia, że wskazane dolegliwości poparte są "wszelkimi dowodami, przez dziesiątki lat leczenia". Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżącemu potrzeba "wielokroć więcej czasu na wykonanie najprostszych czynności". Z tego powodu, w opinii Z.R., zaproponowana przez Urząd Gminy w Ż. praca zwiększy utrudnienia, gdyż wiązałaby się z dojazdem do Ż. a zaproponowane wynagrodzenie wyniosłoby 5 złotych za godzinę. Skarżący zauważa, że najmując kogoś do pomocy przy pracach, których nie może sam wykonać ze względu na stan zdrowia, musiałby zapłacić 10-20 złotych za godzinę. Na zakończenie skarżący żąda "jednej z trzech rzeczy", t.j. operacji kręgosłupa, minimalnych środków do życia albo załatwienia domu opieki. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji ponownie zaznaczył, że brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie oraz nieuzasadniona odmowa podjęcia prac społecznie użytecznych mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania zasiłku celowego. W ocenie organu, treść skargi wskazuje na to, że przyczyną niepodjęcia prac społecznie użytecznych przez Z.R. było zbyt niskie wynagrodzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.) (zwanej w dalszej części ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.) (zwanej w dalszej części ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia sąd zauważył, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając odwołanie Z.R. badało czy zostało ono złożone w terminie. Należy podkreślić, że warunkiem skuteczności czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie do organu administracji wyższego stopnia. W myśl art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W orzecznictwie sądowym wskazano, że " (...)w sytuacji, gdy organ odwoławczy bada termin wniesienia przez stronę odwołania i ma wątpliwość co do faktu jego złożenia w terminie, winien np. zwrócić się do organu I instancji o wskazanie i udokumentowanie tego, czy odwołanie zostało złożone przez stronę bezpośrednio w tym organie czy też zostało nadesłane do organu I instancji za pomocą poczty (...)" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 roku, VII SA/Wa 393/07, Lex nr 345962). Z kolei w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2008 roku wskazano, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność tej czynności, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Z uwagi na powyższe obowiązkiem organu rozpatrującego odwołanie jest w pierwszej kolejności zbadanie, w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w terminie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2008 roku, II SA/Po 22/08, niepubl.). Jak wynika to z akt sprawy, Z.R. odebrał osobiście decyzję organu I instancji w dniu 19 czerwca 2008 roku ( zwrotne potwierdzenie odbioru). Zatem ostatnim dniem terminu do złożenia odwołania był dzień 3 lipca 2008 roku. W dniu 27 czerwca 2008 roku skarżący, który został prawidłowo pouczony o terminie i sposobie złożenia odwołania mylnie skierował swoje odwołanie wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W następstwie tegoż, WSA w Łodzi przekazał wymienione pismo Wójtowi Gminy Ż (art. 129 § 2 kpa). W tym miejscu należy podkreślić, iż wojewódzki sąd administracyjny nie mieści się w katalogu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 kpa) i z tego powodu w omawianej sprawie nie może mieć zastosowania art. 65 kpa, zgodnie z którym organ niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje podanie do organu właściwego a podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2007 roku, I SA/Wa 1687/06, Lex nr 316667). Tym samym, skoro skarżący wbrew wyraźnemu pouczeniu skierował odwołanie do sądu, zamiast do organu właściwego (stosownie do pouczenia), to za datę nadania tego odwołania należało przyjąć datę przekazania odwołania właściwemu organowi (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 roku, I SA/Gl 155/08, Lex nr 381455). W tej sytuacji dla oceny dopuszczalności odwołania istotne jest ustalenie daty nadania w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego pisma Przewodniczącego Wydziału II WSA w Łodzi, którym przekazano odwołanie Z.R. do organu I instancji (art. 57 § 5 pkt 2 kpa). Jak wynika to z zapisów pocztowej książki nadawczej WSA w Łodzi, powyższe pismo nadano w dniu 4 lipca 2008 roku. Skoro skarżący decyzję I instancji odebrał w dniu 19 czerwca 2008 roku, to ostatnim dniem 14 dniowego terminu do złożenia odwołania był dzień 3 lipca 2008 roku, a zatem odwołanie należy uznać za spóźnione. W orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 kpa korzysta z ochrony trwałości (zob. teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., I SA 330/99 - LEX nr 48749; wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., I SA 1823/98 - ONSA 2000, nr 2, poz. 70; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98 - ONSA 1999, nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., IV SA 1006/96 - LEX nr 43356; wyrok NSA z 16 lutego 1998r., IV SA 727/96 - LEX nr 43307). Z uwagi na powyższe Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. B.C.