II SA/Łd 840/11

Dnia 8 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi H. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) stwierdził, że odwołanie H. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż H. R. upoważniła M. A. do reprezentowania jej w sprawie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] i [...], położonej przy ul. A 37 w Ł., na mocy pełnomocnictwa udzielonego w dniu 22 lutego 2008r. Zdaniem organu w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...], o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru, znajdujące się w aktach sprawy, zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 25 marca 2011r. Dalej organ wskazał, że odwołanie H. R. od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zostało złożone osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 6 maja 2011r., a więc już po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Ze względu na to, że wraz z odwołaniem strona nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, stosownie do brzmienia art. 134 k.p.a. należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wprawdzie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] została H. R. doręczona w dniu 30 marca 2011r., jednakże ze względu na to, że przed organem pierwszej instancji odwołująca reprezentowana była przez pełnomocnika termin do wniesienia odwołania należy liczyć od momentu doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Powyższe postanowienie H. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozważenia zebranego materiału przez brak dokonania oceny zakresu udzielonego pełnomocnictwa i przyjęcie, że pełnomocnik ustanowiony został do reprezentowania strony w sprawie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego, a nie do dokonywania poszczególnych czynności związanych z dokumentacją projektową; - art. 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do złożenia odwołania, mimo, że skarżąca pouczona została o przysługującym jej sposobie złożenia odwołania i odwołanie takie złożyła w zakreślonym terminie, licząc od dnia doręczenia jej decyzji; - art. 40 § 2 k.p.a., przez przyjęcie, że strona ustanowiła pełnomocnika w takim zakresie, który dawałby podstawę do doręczenia pełnomocnikowi, a nie stronie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydanej w dniu [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego wskazał, iż decyzja organu I instancji doręczona została skarżącej dwukrotnie, przy czym pierwsze z doręczeń było skuteczne, zatem od daty tego doręczenia (przez awizo), liczyć należy termin do wniesienia odwołania. Ponieważ wniesienie przez skarżącą odwołania uchybiło powyższemu terminowi postanowienie jest prawidłowe, niezależnie od jego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu należy wskazać, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, by w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], M. A., była umocowana do odbioru korespondencji kierowanej do H. R., a już z pewnością nie można tego wywnioskować z załączonego do akt pełnomocnictwa z dnia 22 lutego 2008r. (k 15 akt administracyjnych), bowiem na mocy owego dokumentu M. A. upoważniona była do podejmowania czynności dotyczących wyłącznie dokumentacji projektowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Zatem wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można przyjąć że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 11 marca 2011r. Wobec powyższego kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest prawidłowość doręczenia stronie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. Zgodzić się przy tym należy z konstatacją organu odwoławczego (uczynioną wszakże dopiero w odpowiedzi na skargę), że niewskazanie przez skarżącą zmiany adresu zamieszkania (względnie adresu dla doręczeń) uzasadniało doręczanie przesyłek na adres podany przezeń w prowadzonym postępowaniu. (art.41 § 2 k.p.a.) Szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów administracji publicznej zawarte jest w przepisach rozdziału VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi, lub pełnomocnikowi (§ 2). W myśl art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej ( § 2), a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie natomiast do treści art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1, że), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§2). Nadto w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§3), zaś doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Wobec tego podstawowym warunkiem zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie – mieszkaniu, miejscu pracy lokalu organu) i art. 43 k.p.a. (doręczyciel w przypadku nieobecności adresata nie zastał również dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, bądź osoby te nie podjęły się oddania pisma adresatowi). Następnie koniecznymi warunkami dla skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez pocztę) oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej – w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku, gdy adresat nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni (liczonych od pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.) na doręczającym ciąży obowiązek powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Przewidziane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być wprawdzie obalone przez adresata, niemniej może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wymogi określone tym przepisem. Z przytoczonych regulacji prawnych, w przekonaniu Sądu, wywieść należy, iż ustawodawca dla doręczania pism osobom fizycznym ustanowił wiążącą organ administracyjny kolejność miejsc, w których to doręczenie może nastąpić. W pierwszej więc kolejności organ powinien podjąć próbę doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 k.p.a. Dopiero w sytuacji, gdy ten sposób doręczenia będzie nieskuteczny z uwagi na nieobecność adresata, wówczas powinien zastosować reguły wynikające z art. 43 k.p.a. Ostatecznie zaś, gdy zawiodą próby doręczenia pisma w trybie art. 42 i 43 k.p.a., wówczas w rachubę wchodzi konieczność doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istotna jest ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, a ocena taka może być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Przy czym dokument, który zostanie prawidłowo wypełniony przez doręczyciela, a zatem w sposób umożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, jak działał doręczający, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim miejscu adresat mógł ja odebrać. Dla uzasadnienia powyższego stanowiska, przywołać należy wypracowane przez sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, stanowisko zgodnie z którym w sytuacji, gdy na dowodzie doręczenia przesyłki doręczyciel nie wskazał miejsca pozostawienia tzw. awiza nie można przyjąć, że miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 k.p.a. (pkt 1). Sam fakt odnotowania na przesyłce informacji o awizowaniu bez wskazania miejsca jego pozostawienia w konkretnym przypadku nie czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 44 k.p.a. i nie pozwala uznać prawidłowości doręczenia zastępczego (pkt 2). W dokumencie zwanym "potwierdzeniem odbioru" powinny zostać zaświadczone wszystkie okoliczności warunkujące zaistnienie domniemania doręczenia przesyłki tj. że doręczyciel nie zastał adresata w domu, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w należącej do adresata skrzynce na korespondencję lub w innym miejscu, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. W przeciwnym wypadku dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego (pkt 3). W postanowieniu z dnia 25 stycznia 2007r., w sprawie o sygn. akt I OSK 23/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, iż skoro na przesyłce jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego, jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane (Lex nr 360227). Umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wyłącznie stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że odwołująca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania. Analizując znajdującą się w aktach sprawy przesyłkę, zawierającą decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie której organ drugiej instancji uznał, iż doręczenie było skuteczne na podstawie art. 44 k.p.a., nie sposób zgodzić się z przyjętym przez organ (wyrażonym dopiero w odpowiedzi na skargę) stanowiskiem. Zarówno z koperty jak i zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika jednoznacznie kiedy i gdzie listonosz pozostawił awizo, w jakim terminie i gdzie adresat może odebrać przesyłkę. W aktach administracyjnych brak jest więc potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej, a jeśli jej nie było na drzwiach mieszkania, furtce, zawiadomienie o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 § 2 lub § 3 k.p.a. Wskazane okoliczności nie mogą zaś świadczyć o tym, że adresat został należycie poinformowany o możliwości, sposobie i terminie odebrania przesyłki. W ocenie Sądu, brak tych informacji na samej przesyłce oraz na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru skutkuje obaleniem domniemania o skutecznym doręczeniu skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo trzeba podkreślić, mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), w szczególności art. 26 w/w ustawy regulujący sposób doręczeń przesyłek oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), iż to nadawca przesyłki decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji. Podobne stanowisko zajął WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 25 marca 2009r., I SA/Sz 663/2008 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 października 2010r., II SA/Łd 450/10 (dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/) w sprawach, w których z treści potwierdzenia odbioru pisma oraz z adnotacji pracownika urzędu poczty zamieszczonych na tym potwierdzeniu i na kopercie nie wynikało w szczególności, w jakim miejscu pozostawiono pierwsze i drugie zawiadomienie o przesyłce. W niniejszej sprawie doręczyciel ani na dokumencie "potwierdzenie odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję ( k - 89 akt administracyjnych) nie zawarł adnotacji, gdzie w tym konkretnym przypadku umieścił zawiadomienie o przesyłce. Odnotowanie (w niniejszym przypadku tylko na kopercie zawierającej przesyłkę) wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a. To zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia zastępczego skarżącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] z dniem 30 marca 2011r. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego że zaskarżone postanowienia wydano z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzeczono o jego uchyleniu. Z uwagi na charakter prawny uchylonego orzeczenia (niepodlegającego wykonaniu i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. m.o.