II SA/Łd 844/10

Dnia 13 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]. Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia [...] roku Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. Nr [...], który umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem L. S. o zwrot nieruchomości o powierzchni 849 m² położonej w Z. przy ulicy T. 1. Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania ustalił, iż sporna działka (pierwotnie oznaczona nr 66/2, o pow. 849 m², obecnie nr 852 , położona przy ulicy H. 8 w Z.) została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 20 września 1989 roku. W związku z tym ustaleniem na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami, dalej zwanej K.p.a.). Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wskazanej nieruchomości, uznał bowiem, że zwrot nieruchomości może dotyczyć nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś – jak miało to miejsce w tej sprawie – nabytych w drodze czynności cywilnoprawnej pomiędzy równoprawnymi stronami umowy sprzedaży. W rezultacie organ stwierdził, iż brak jest podstawy prawnej żądania L. S. a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie winno ulec umorzeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji L. S. wskazał, że działka została mu zabrana w drodze przymusu, iż grożono mu karą aresztu, gdyby nie zgodził się na pobranie zapłaty za działkę. Następnie na wezwanie organu odwoławczego do złożenia dokumentów obrazujących ewentualne powiązanie nabycia nieruchomości z procedurą jej wywłaszczenia skarżący wyjaśnił jedynie, że działka została wywłaszczona przymusowo przez komunistyczne władze miasta Z. w związku z prowadzoną od 1970 roku rozbudową Osiedla A, zaś sporna działka nie została wykorzystana, jest daleko od Osiedla A i nie zanosi się, aby była wykorzystana. Nadto wskazał, iż ogólnie zabrano jego rodzinie pod rozbudowę tegoż osiedla 10.014m². W wyniku rozpoznania odwołania, powołaną na wstępie decyzja, Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów na poparcie swych twierdzeń, zaś odnaleziono protokół zdawczo-odbiorczy z 20 września 1989 roku dotyczący spornej działki, w którym znalazł się zapis, iż "działka nr 66/2 w planach zagospodarowania miasta przeznaczona jest pod budowę parkingu samochodowego". Wojewoda wyjaśnił, iż w treści umowy sprzedaży działki z dnia 20 września 1989 roku nie powołano się na ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również nie określono celu nabycia. Nadto nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o prowadzeniu rozmów z współwłaścicielami przed dokonaniem sprzedaży. Organ uznał zatem, iż nie wystąpiło powiązanie pomiędzy nabyciem tejże działki a ewentualną procedurą wywłaszczenia, które mogłoby – w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - prowadzić do odpowiedniego zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości. W konsekwencji organ stwierdził, iż działka, której zwrotu domaga się skarżący, nie podlegała wywłaszczeniu, lecz była przedmiotem umowy sprzedaży, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Powyższą decyzję L. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku pełnomocnik skarżącego M.M. złożyła do akt sprawy kopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku, znak: [...] orzekającej, po rozpatrzeniu wniosku L. S., o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w Z. przy ul. H. 7 i 8 oraz przy ul. T. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [....] roku utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. Nr [...], który umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem L. S. o zwrot nieruchomości o powierzchni 849 m2 położonej w Z. przy ulicy T. 1. Podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organy, że działka, której zwrotu domaga się skarżący, nie podlegała wywłaszczeniu, lecz była przedmiotem cywilnoprawnej umowy sprzedaży, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i uzasadnia w myśl art. 105 § 1 K.p.a. umorzenie postępowania. Jak zaznaczył to Wojewoda, stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Natomiast art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna działka (pierwotnie oznaczona nr 66/2, o pow. 849 m², obecnie nr 852 , położona przy ulicy T. 1 w Z.) została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] w dniu 20 września 1989 roku, a więc w dacie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Niespornym jest również to, że w umowie nie odwołano się do przepisów tej ustawy, jak również nie określono celu nabycia. Z uzasadnienia decyzji drugo instancyjnej wynika, że przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu ewentualne powiązanie nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej z procedurą jej wywłaszczenia (z realizacją celu publicznego), które jednak nie dało pozytywnych rezultatów. Zdaniem organu nie wniósł w sprawie nic istotnego również dołączony dokument protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 20 października 1989 roku, sporządzony na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 20 września 1989 roku w którym zamieszczono zapis, że nieruchomość o pow. 849 m2 położona w Z. przy ul. T., oznaczona jako działka nr 66/2 w planach zagospodarowania miasta przeznaczona jest pod budowę parkingu samochodowego. Zaznaczono, iż innych dokumentów nie odnaleziono. Zgodzić należy się z organem, że co do zasady, brak powiązania nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa z procedurą jej wywłaszczenia nie rodzi uprawnienia do żądania jej zwrotu po stronie byłych współwłaścicieli. Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest więc ocena, czy organy prawidłowo ustaliły wszelkie okoliczności sprawy niezbędne dla rozstrzygnięcia a w szczególności, czy sporna nieruchomość podlegała procedurze wywłaszczenia, jak podnosił to konsekwentnie skarżący. W myśl art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (wg stanu prawnego na dzień umowy sprzedaży) nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inne cele niż cele uzasadniające wywłaszczenie (art. 50 ust. 5). Natomiast w art. 53 ust. 2 przywołanej ustawy wskazano, że terenowy organ administracji mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Nie można więc z samego faktu zawarcia umowy cywilnoprawnej wywodzić braku powiązania nabycia nieruchomości z procedurą wywłaszczeniową. Niewątpliwie każdy przypadek wymaga szczegółowych ustaleń z poszanowaniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 roku, sygn. akt I OSK 1815/07, który to pogląd skład orzekający w pełni podziela, że "(...) przepis art.. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 w związku z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy." (dostępny Lex nr 563287, podobnie wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09 niepubl.). Choć Wojewoda, za organem i instancji stwierdził, że nie odnaleziono dokumentów wskazujących na wywłaszczenie spornej nieruchomości, to jednak stanowisko to uznać należy co najmniej za przedwczesne. W toku postępowania sądowego strona skarżąca przedstawiła bowiem decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] roku znak: [....] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w Z. przy ul. H. 7 i 8 oraz przy ul. T. 1. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia tenże sam organ I instancyjny stwierdził, że umową sprzedaży zawartą w akcie notarialnym m.in. Rep. A nr [...] z dnia 20.09.1989 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w Z. przy ul. T. 1 (dawna działka nr 66/2) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego B i pawilonów handlowo- usługowych na terenie tego osiedla. Tego rodzaju zapis niewątpliwie wskazuje na związek z celem publicznym i wymaga wyjaśnienia zważywszy, że pochodzi od tego samego organu, który wydał decyzję I instancyjną w przedmiotowej sprawie. W tym kontekście (zważywszy również na treść ówczesnego art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) zwrócić uwagę należy na treść protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 20 października 1989 roku, w którym strona przejmująca ( Wydział Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Z.) wyżej opisany teren ( tj. nieruchomość o pow.849 m2, położoną w Z. przy ul. T. oznaczoną na załączonej do protokołu mapie jako działka nr 66/2) zobowiązana jest zagospodarować i użytkować go zgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego skład orzekający uznał, że w stanie faktycznym sprawy doszło do uchybienia art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 K.p.a.). Temu zaś organ nie uczynił zadość w przedmiotowej sprawie. Wskazane wyżej uchybienia procedurze mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i jako takie wskazywały na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozstrzygającym przedmiotową sprawę, brak ustawowej przesłanki zwrotu nieruchomości skutkuje odmową zwrotu nieruchomości, a wiec decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy. Brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania strony nie czyni bowiem postępowania bezprzedmiotowym a przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco. Podkreślić również należy, że o ile wywłaszczona nieruchomość była przedmiotem współwłasności, to wniosek z żądaniem zwrotu muszą złożyć wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy. Kwestia ta nie budzi wątpliwości ani w piśmiennictwie ani też w orzecznictwie. Z zapisów w akcie notarialnym umowy sprzedaży z dnia 20 września 1989 roku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna nieruchomość była przedmiotem współwłasności, tymczasem organ procedował w oparciu o wniosek pochodzący od jednego ze współwłaścicieli – L. S. z pominięciem pozostałych. Nie budzi wątpliwości, że brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (nawet jeżeli spełnione zostaną przesłanki zwrotu). Jednakże brak ten jest brakiem usuwalnym i rzeczą organu jest w taki przypadku wezwanie składającego wniosek do jego uzupełnienia w zakreślonym terminie, po uprzednim pouczeniu, że żądanie zwrotu muszą zgłosić wszyscy współwłaściciele (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 493 i nast.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, bacząc czy wniosek został złożony prawidłowo a następnie procedować stosownie do okoliczności sprawy, dążąc do wyjaśnienia wszelkich faktów i wątpliwości z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego a wydając rozstrzygniecie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sad orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. m.ch.