II SA/Łd 844/14

Dnia 12 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku stałego i opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania B. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., Nr 267 – w dalszej części przywoływana jako: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie. Jak wynika z akt sprawy B. W., pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r., wystąpiła o udzielnie pomocy. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawczyni wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z córką, od 2007 roku ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, jest osobą zamężną, lecz od 24 lat nie mieszka z małżonkiem. Według zaświadczenia Urzędu Miasta w W. strona pozostaje z mężem we wspólności majątkowej z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego – 6,4120ha przeliczeniowego. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny, organ I instancji odmówił stronie przyznania pomocy wyjaśniając, iż zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 – dalej jako: ustawa) przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250zł. Zatem dochód strony w marcu 2014 roku z tytułu posiadana gospodarstwa wspólnie z mężem wyniósł 1603zł, co na osobę daje kwotę 801,50zł. Organ wskazał, iż kwota dochodu strony przekracza kryterium dochodowe, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy wynosi 456zł, co skutkuje odmową przyznania pomocy, gdyż stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W terminie prawem przewidzianym B. W. wniosła odwołanie. Podkreśliła, iż posiadanie wspólnie z mężem gospodarstwa rolnego, które od 23 lat jest wydzierżawiane nie generuje żadnego dochodu. Dodała, iż gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z córką, do 30 marca 2014 r. otrzymywała zasiłek okresowy w kwocie 456zł, w kwietniu w kwocie 600zł i w maju w kwocie 390zł, innych dochodów nie posiada. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Przywołaną na wstępie decyzją z dna [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie. Kolegium powtórzyło ustalony w sprawie stan faktyczny oraz przepisy prawa materialnego podkreślając, iż zarówno warunki uzyskania zasiłku stałego, jak i jego wysokość zostały ścisłe określone przez ustawodawcę. Organ nie ma zatem możliwości ustalania i przyznawania tego zasiłku na innych warunkach, bądź w innej wysokości. Kolegium wyjaśniło, iż na gruncie obowiązujących przepisów do dochodu należy doliczyć dochód z gospodarstwa rolnego - art. 8 ust. 9 ustawy. I zgodnie z ukształtowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, sam fakt władania gospodarstwem rolnym przesądza o konieczności ustalenia dochodu z tego gospodarstwa bez względu na to czy właściciel uprawia to gospodarstwo, czy je wydzierżawia i czy uzyskuje z niego jakiekolwiek pożytki, jak w przypadku strony. Dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego w wysokości 801,50zł musiał tym samym zostać uwzględniony jako dochód strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. W. powtórzyła zarzuty i argumenty odwołania. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy przyjąć, iż każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryterium dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób nią rozporządził. Zatem mimo, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie osiąga korzyści z tytułu jego współwłasności, to sam fakt posiadania tegoż tytułu uwzględnia się do ryczałtowego wyliczenia dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postępowanie przed organami administracji publicznej zainicjowane wnioskiem skarżącej B. W. z dnia 29 kwietnia 2014 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego, o którym stanowi art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zakończone wydaniem negatywnych dla skarżącej rozstrzygnięć. Przywołując podstawę materialno prawną decyzji organy obu instancji prawidłowo wskazały, iż zasiłek stały przysługuje bądź to pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy) bądź to pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). Organy zasadnie także wywiodły, iż konstrukcja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zasiłek stały przysługuje w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych bądź to w punkcie 1 bądź to w punkcie 2 art. 37 ust. 1 ustawy. Wskazały również, iż zgodnie z art. 37 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), ustala się zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie w wysokości 456zł. Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo do świadczenia w formie zasiłku stałego przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 456zł (kryterium dochodowe w rodzinie). Lektura przywołanych przepisów prawa materialnego nie pozostawia wątpliwości, iż na organach ciążył obowiązek dokładnego zweryfikowania istnienia powyższych przesłanek po stronie osoby wnioskującej o zasiłek stały, zwłaszcza że kompetencje organów w zakresie orzekania o tego rodzaju formie pomocy społecznej nie mają charakteru uznaniowego, a stronie służy roszczenie o uzyskanie tego świadczenie w sytuacji, gdy spełnia ona ustawowe przesłanki do jego uzyskania. Prowadzi to do wniosku, iż konieczne jest w tym zakresie przeprowadzenie przez organy wnikliwego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. z zakresie ww. przesłanek, którego wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i w uzasadnieniu decyzji. Niemniej jednak zdaniem sądu, w badanej sprawie organy nie wypełniły powyższych obowiązków, a dodatkowo organ odwoławczy odstępując od własnej, obiektywnej analizy materiałów sprawy i ewentualnego wyjaśnienia wątpliwości dopuścił się naruszenia przepisów art. 15 w związku z art. 138 k.p.a. Dostrzec trzeba, iż organy obu instancji skupiły się na ustaleniu, iż strona uzyskała dochód w wysokości 801,50zł a zatem przekracza kryterium dochodowe określone na kwotę 456zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przystępując do wyliczenia dochodu strony, organy co do zasady prawidłowo ustaliły, przy uwzględnieniu art. 8 ust. 9 ustawy, iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego (na podstawie § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia wynoszącej 250 zł.) Nie budzi bowiem wątpliwości, iż strona jest współwłaścicielką w ½ części gospodarstwa rolnego i dochód z tego tytułu należy uwzględnić ustalając sytuację finansową strony i to niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządza. Stanowisko to jest zgodne z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, którą sąd w składzie niniejszym podziela (orzeczenia NSA: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn.akt I OSK 1327/10 oraz z dnia 24 listopada 2011 r., sygn.akt I OSK 1154/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego rację ma organ, iż bez znaczenia pozostaje ustalenie, iż strona od kilkunastu lat dzierżawi gospodarstwo rolne i nie osiąga z tytułu jego współwłasności żadnego dochodu. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów uzasadniała jednakże rozstrzygnięcie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonych aktów administracji publicznej, gdyż organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły należycie niezbędnych okoliczności pozwalających na ustalenie, czy strona spełnia kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym celu organ obowiązany był ustalić, przede wszystkim w ramach wywiadu środowiskowego, sytuację rodzinną i majątkową strony, jej dochód oraz to czy prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, czy wspólnie gospodaruje z innymi osobami, a jeżeli tak, to jaka jest łączna ilość osób wspólnie gospodarujących i jaki osiągają dochód. Powyższe ma o tyle znaczenie, iż przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż prawo do świadczenia przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 456zł. Z kolei dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Oznacza to, iż należy ustalić liczbę osób w rodzinie, jeżeli strona deklaruje, iż prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe, oraz dochód każdego z tych członków wspólnie gospodarujących. Następnie tak uzyskaną sumę dochodu należy podzielić przez liczbę osób w rodzinie, aby uzyskać dochód na osobę w rodzinie, który jest istotny dla ustalenia, czy dochód ten przekracza kryterium dochodowe. W niniejszej sprawie organ wyliczając dochód uwzględnił, iż skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i zasadnie podzielił kwotę dochodu z całego gospodarstwa na liczbę współwłaścicieli. Jednocześnie jednak przyjmując, iż skarżąca jest osobą w rodzinie, do której ma zastosowanie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie w wysokości 456zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy) organ pominął ustalenie, które wynika wprost z dokumentów sporządzonych na okoliczność przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz z odwołania, gdzie skarżąca pisze wyraźnie "gospodarstwo domowe prowadzę z dwudziestoletnią córką", iż przypadający skarżącej dochód z gospodarstwa rolnego należało podzielić przez liczbę osób wspólnie z nią gospodarujących, aby uzyskać dochód na osobę w rodzinie. W toku całego postępowania, tak organ I jak i II instancji wskazywał, że w ustalonym stanie faktycznym należy bać pod uwagę kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, a jednocześnie wyliczając dochód skarżącej pominął jej córkę, z którą B. W. prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe. Okoliczność ta wynika wprost z dokumentów wywiadu środowiskowego, co więcej również w tych dokumentach znajduje się wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie, które odbiega od danych powoływanych w decyzjach organów obu instancji. Organy nie tylko w żaden sposób nie skomentowały tej rozbieżności, ale i nie dostrzegły, iż te różnice w wyliczeniu dochodu na osobę w rodzinie przy ustawowym kryterium dochodowym na osobę w rodzinie mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem córka skarżącej nie osiąga żadnego dochodu i jedyny dochód rodziny skarżącej to kwota 801,5zł, to wówczas dochód na osobę w rodzinie wyniósłby kwotę 400,75zł i z pewnością nie miałoby miejsca przekroczenie kryterium dochodowego określonego rozporządzeniem na kwotę 456zł. W sprawie niniejszej prawidłowe ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącej ma kluczowe znaczenie. Tymczasem zarówno organ I instancji, ale i organ odwoławczy, pominęły istotne dla wyjaśnienia stanu faktycznego okoliczności. Lektura dokumentów zgromadzonych w ramach czynności wyjaśniających nie wzbudziła w organach żadnych wątpliwości. Co więcej organ odwoławczy analizując argumenty odwołania, gdzie skarżąca wprost deklaruje, iż prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z córką, zupełnie nie pochylił się nad ta kwestią i w żaden sposób jej nie skomentował, co czyni zasadnym dodatkowo postawienie mu zarzutu naruszenia art. 15 w związku z art. 138 k.p.a. Dla uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r., sygn.akt IV SA/Po 1076/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji publicznej, mimo ciążącego na nich ustawowego obowiązku dążenia do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a., odstąpiły od niego. Niewątpliwie zaś dopiero zebranie całego materiału dowodowego i analiza wszystkich zgromadzonych dokumentów pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 37 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 i 4 ustawy, z poszanowaniem przepisów proceduralnych, a swoje ustalenia i wnioski na nich oparte przedstawić w szczegółowym uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji. a.bł.