II SA/Łd 845/17

Dnia 14 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 29 lutego 2008 roku nr XVI/169/08 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 w brzmieniu nadanym przez § 1 uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 27 stycznia 2017 roku nr XXVIII/325/17 w sprawie zmiany uchwały nr XVI/169/08 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony; 2. zasądza od Rady Powiatu Zgierskiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 27 stycznia 2017 r. Rada Powiatu Zgierskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 i 1579), podjęła uchwałę nr XXVIII/325/17 w sprawie zmiany uchwały Nr XVI/169/08 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. W świetle § 1 tej uchwały, § 16 ww. uchwały z dnia 29 lutego 2008 r., zmieniony uprzednio uchwłą nr XVIII/218/16 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 1 kwietnia 2016 r., otrzymał brzmienie: "§ 16. 1. Ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych, o których mowa w § 15, następuje za opłatą. 2. Obciążanie służebnością przesyłu następuje na wniosek, za opłatą. 3. Wysokość wynagrodzenia należnego Powiatowi z tytułu obciążenia nieruchomości służebnościami przesyłu ustali zarząd zgodnie z wartością określoną w operacie szacunkowym. 4. Wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 3, płatne jest jednorazowo przed zawarciem umowy notarialnej, z zastrzeżeniem ust. 6. 5. Koszty związane z ustanawianiem służebności, w tym koszty sporządzenia operatu szacunkowego, zawarcia aktu notarialnego oraz wpisu do księgi wieczystej, ponoszą wnioskodawcy. 6. Nieodpłatne ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego może nastąpić wyłącznie dla realizacji celu publicznego, z którego korzystać będzie Powiat Zgierski lub powiatowe jednostki organizacyjne, a na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego także wówczas, gdy jest to niezbędne do wykonywania zadań z zakresu ich działania". Wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Zgierskiego (§ 2). W § 3 wskazanej uchwały przyjęto, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Rady Powiatu Zgierskiego oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, zaś w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Pismem z dnia 26 września 2017 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XVI/169/08 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, w zakresie dotyczącym § 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 tej uchwały w brzmieniu nadanym przez § 1 ww. uchwały nr XXVIII/325/17 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr XVI/169/08 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. W skardze skarżący podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa polegający na obrazie przepisów: 1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 12 pkt 8 lit. a i art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 i 1579), powoływanej dalej jako: "u.s.p.", 3) art. 25b, art 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n". Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu nadanym przez § 1 ww. uchwały nr XXVIII/325/17 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 27 stycznia 2017 r., i zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 20 lutego 2017 r., na podstawie art.79 ust. 5 u.s.p., zostało wszczęte z urzędu postępowanie nadzorcze. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły § 1 uchwały nr XXVIII/325/17 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 27 stycznia 2017 r., która nadała nowe brzmienie § 16 zmienianej uchwały nr XVI/169/08 Rady Powiatu Zgierskiego w części dotyczącej ust. 3, 4 i 5 tegoż paragrafu. W ocenie Wojewody Łodzkiego powyższa regulacja została podjęta bez podstawy prawnej. Narusza ona zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353 i następnych ustawy Kodeks cywilny, zgodnie z którą niedopuszczalnym jest, aby strona przyszłej umowy nie miała wpływu na jej treść, z uwagi na to, że jej postanowienia reguluje uchwała rady powiatu narzucająca jednostronne rozwiązania dla strony umowy. Umowa jest dwustronną czynnością równorzędnych podmiotów regulowaną przepisami prawa cywilnego. O tym, kto poniesie koszty związane z ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego, decydują strony przyszłej umowy, zgodnie z generalną zasadą autonomii stron. Zawarcie umowy ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, w tym służebności przesyłu, należy do organu wykonawczego powiatu i jest czynnością mieszczącą się w pojęciu "gospodarowania mieniem powiatu", która to materia z mocy prawa stanowi samodzielne kompetencje zarządu powiatu. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy gospodarowanie mieniem powiatu. Analogiczne rozwiązanie zawiera również ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w art. 25b stwierdza, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Organ stanowiący powiatu nie jest zatem uprawniony do jednostronnego kształtowania treści umowy w zakresie terminu zapłaty wynagrodzenia i obowiązku ponoszenia kosztów ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Rada Powiatu Zgierskiego pismem z dnia 28 lutego 2017 r. nie podzieliła jednak zastrzeżeń organu nadzoru. W ocenie Wojewody Łódzkiego § 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ww. uchwały jest niezgodny z prawem, ponieważ kwestionowane regulacje naruszają zasadę podziału organów powiatu na stanowiące i wykonawcze, co znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 169 Konstytucji RP oraz w art. 9 ust. 1 i art. 32 ust. 1 u.s.p. Normę kolizyjną stanowi art. 12 u.s.p., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należą sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie zaś do dyspozycji art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. rada powiatu jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd powiatu może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Rada Powiatu nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów powiatu na stanowiące i wykonawcze. Zgodnie bowiem z art. 32 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Podobne unormowanie zawiera także u.g.n. w art. 11 ust. 1 i art.25b. Z przywołanych przepisów wynika, że bieżące gospodarowanie mieniem powiatu należy do zarządu powiatu. Wojewoda odwołał się przy tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. w sprawie o sygn. II SA 3144/03, w którym stwierdzono, że: "art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy stanowiącej, iż to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy". Zdaniem Wojewody stanowisko Sądu wyrażone w tym wyroku przez analogię ma zastosowanie również w odniesieniu do organów wykonawczych i stanowiących powiatu czy województwa. Nie istniała zatem podstawa prawna do uchwalenia przez Radę Powiatu Zgierskiego regulacji zawartych w nowym brzmieniu § 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 uchwały, tj.: upoważnienia zarządu powiatu do ustalenia wysokości wynagrodzenia z tytułu obciążenia nieruchomości służebnościami przesyłu zgodnie z wartością określoną w operacie szacunkowym (naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. w związku z art. 25b i art. 67 u.g.n.), ponieważ w tym zakresie zarząd powiatu ma samoistne uprawnienia wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa; ustalenia, że wynagrodzenie z tytułu obciążenia nieruchomości służebnościami płatne jest jednorazowo przed zawarciem umowy notarialnej oraz, że koszty związane z ustanowieniem służebności, w tym koszty sporządzenia operatu szacunkowego, zawarcia aktu notarialnego oraz wpisu do księgi wieczystej ponoszą wnioskodawcy, stanowi naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p., zgodnie z którym to zarząd powiatu gospodaruje mieniem powiatu. Jednocześnie Wojewoda Łódzki podkreślił, że zbycie nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej (podobnie jak ustanowienie służebności przesyłu). Ustalenie jej warunków, w tym odnoszących się do kosztów zawarcia umowy, do których należy wycena nieruchomości i koszty sporządzenia aktu notarialnego, podlega woli stron umowy, zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron i wyrażoną w Kodeksie cywilnym zasadą swobody umów. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może w sposób powszechnie wiążący w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów normy prawnej wyłączać podstawowej w obrocie cywilnoprawnym zasady swobody umów. Obciążenie wnioskodawcy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego i kosztami aktu notarialnego oraz opłatami sądowymi w postępowaniu wieczystoksięgowym jest dopuszczalne tylko jako element indywidualnej umowy, ukształtowany w następstwie zgodnej woli stron stosunku prawnego, tj. nabywcy i reprezentującego Powiat Zarządu Powiatu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Zgierskiego wniosła o jej oddalenie, argumentując, że treść uchwały nie reguluje, czy też pozbawia organ wykonawczy możliwości działania, w szczególności ustalania cen transakcji. Zakwestionowane w skardze uregulowania mają na celu jedynie określenie generalnych zasad zawierających kryteria, w ramach których podejmowane są przez organ wykonawczy czynności zmierzające do zawarcie określonej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Wyraźnie obrazuje to treść § 16 ust. 3 uchwały w zakresie, którym wskazane zostało, że wartość ograniczonego prawa zostanie ustalona zgodnie z kosztorysem. Według organu zapisy uchwały nie wskazują w szczegółowy sposób wysokości wynagrodzenia, np. poprzez podanie wartości ryczałtowej należnego wynagrodzenia za ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego. Uchwalone zapisy stanowią jedynie, że podstawą do ustalenia wynagrodzenia będzie operat szacunkowy. Powyższe unormowanie zawiera wyłącznie generalną zasadę dla organu wykonawczego wskazującą, że przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia mają być uwzględnione wartości wskazane w treści operatu szacunkowego. Wskazując w następnej kolejności na art. 12 u.g.n. organ wyjaśnił, że w doktrynie podkreśla się, iż zasady prawidłowej gospodarki oznaczają oparcie gospodarowania na modelu "dobrego gospodarza", a nie "aktualnego administratora", a więc biernego wykonawcy nałożonych na niego zadań. Zgodne z omawianą zasadą gospodarowanie jest efektywne z punktu widzenia nie tylko właściciela, ale także interesu społecznego, co wyklucza dopuszczalność marnotrawstwa Oznacza to, że działania starosty czy organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znajdować odzwierciedlenia tylko w przepisach prawa, ale muszą one co do zasady być działaniem celowym, pozytywnym. Zasady prawidłowej gospodarki przede wszystkim nie powinny powodować uszczuplenia wartości nieruchomości czy też marnotrawstwa. Podejmując decyzje, organy, określone w art. 11, są zobowiązane do kierowania się nie tylko wolą właściciela, lecz także interesem społecznym. Dodatkowo Rada zwróciła uwagę na brzmienie art. 151 ust. 1 i art. 7 u.g.n. i stwierdziła, że zapis uchwały, iż wynagrodzenie zostanie ustalone w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, w żadnym zakresie nie narusza przepisów prawa, gdyż ustawa o gospodarce nieruchmościami wskazuje wprost, aby wartość określonego prawa była ustalana na podstawie operatu szacunkowego. Analizując pozostałe unormowania Rada Powiatu Zgierskiego podniosła, że zawierają one jedynie zasady ustalające kryteria, jakimi ma się kierować organ wykonawczy Powiatu Zgierskiego przy racjonalnym gospodarowaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład powiatowego zasobu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając w powołanym przepisie sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił jednak rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjęto, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał [por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z.1-2, s. 101-102; a także wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała (w tym jej § 16) w brzmieniu nadanym § 1 powołanej na wstępie uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 27 stycznia 2017 r. nr XXVIII/325/17, należy do kategorii aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, dziłających zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Jeżeli zatem ustrojodawca wyodrębnił stanowiące i wykonawcze organy samorządu terytorialnego, to jako zasadę można przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z organów, nie mogą być realizowane przez drugi z tych organów. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja pozostawiła tym jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy (tak np. wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 284/2009, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkretyzacja tego podziału organów na stanowiące i wykonawcze w odniesieniu do powiatu znajduje następnie wyraz w ustawie o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.p. rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Stosowanie zaś do art. 26 ust. 1 u.s.p. organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Przy czym status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w przepisie art. 32 u.s.p. przez wskazanie jego zasadniczych zadań. Zarząd powiatu wykonuje uchwały powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3). Natomiast w art. 12 u.s.p. określono wyłączny zakres właściwości rady powiatu jako organu stanowiącego powiatu, przez wyliczenie katalogu spraw, w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym w pkt 8 lit. a) wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Niewątpliwie wśród ustaw szczególnych, o których mowa w przytoczonym przepisie, na pierwszym miejscu wskazać należy ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Na tle uregulowań o charakterze kompetencyjnym zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, według której do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Podobne uregulowanie zawiera art. 11 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Z powyższym uregulowaniem koresponduje przepis art. 25b u.g.n. stanowiący, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Z treści art. 25 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 u.g.n. wywieść można, że gospodarowanie zasobem nieruchomości polega również na wykonywaniu czynności zbywania nieruchomości z zasobu oraz ich nabywanie do zasobu, a także obciążania. W konsekwencji, przedstawione regulacje pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego powiatu należy bieżące gospodarowanie mieniem powiatu rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu. Natomiast organ stanowiący powiatu decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Oznacza to zatem, że rada powiatu nie może podejmować czynności, które należą do strefy wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Powiatu Zgierskiego podejmując, zakwestionowaną we wskazanej przez Wojewodę części, uchwałę przekroczyła granice przyznanego jej przez ustawodawcę upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego w powyższym zakresie i wkroczyła w sferę wykonawczą należącą do Zarządu Powiatu. Tymczasem Rada Powiatu była uprawniona jedynie do opracowania podstawowych reguł postępowania Zarządu Powiatu z pominięciem szczegółowych postanowień, które z natury rzeczy podlegają konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez organ wykonawczy powiatu (zarząd) z podmiotem zawierającym umowę. Oznacza to zatem, że w rozważanej sprawie nie istniała podstawa prawna do uchwalenia przez Radę Powiatu Zgierskiego regulacji zawartych w nowym brzmieniu §16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 uchwały, tj.: upoważnienia zarządu powiatu do ustalenia wysokości wynagrodzenia z tytułu obciążenia nieruchomości służebnościami przesyłu zgodnie z wartością określoną w operacie szacunkowym (naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. w związku z art. 25b i art. 67 u.g.n.), ponieważ w tym zakresie zarząd powiatu ma samoistne uprawnienia wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa; ustalenia, że wynagrodzenie z tytułu obciążenia nieruchomości służebnościami płatne jest jednorazowo przed zawarciem umowy notarialnej oraz, że koszty związane z ustanowieniem służebności, w tym koszty sporządzenia operatu szacunkowego, zawarcia aktu notarialnego oraz wpisu do księgi wieczystej ponoszą wnioskodawcy, stanowi naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p., zgodnie z którym to zarząd powiatu gospodaruje mieniem powiatu, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stanowisko Wojewody Łódzkiego, że w powyższym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego w szczególności obrazą art. 7 w związku z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji naruszeniem art. 12 pkt 8 lit. a i art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25b i art. 67 u.g.n. Ponadto w ocenie Sądu należy również za zasadne uznać podniesione w skardze zarzuty kwestionujące wskazane regulacje w kontekście dostrzeżonych naruszeń zasady swobody umów, o której mowa w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 459), powoływanej dalej jako: "k.c.". Trzeba bowiem zauważyć, że ustanowienie służebności przesyłu, podobnie jak zbycie nieruchomości, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Ustalenie jej warunków, w tym koszty sporządzenia aktu notarialnego, podlega woli stron tej umowy, zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron wyrażoną w powołanym art. 3531 k.c. Nie można zatem przyjąć, aby ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłączała w tym zakresie wskazane wyżej podstawowe zasady obrotu cywilnoprawnego. Zasadne jest zatem twierdzenie Wojewody, iż zaskarżona uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, nie może w sposób powszechnie wiążący w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów normy prawnej wyłączać podstawowej w obrocie cywilnoprawnym zasady swobody umów statuowanej art. 3531 k.c. Niewątpliwie obciążenie wnioskodawcy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego i kosztami aktu notarialnego jest dopuszczalne tylko jako element indywidualnej umowy, ukształtowany w następstwie zgodnej woli stron stosunku prawnego, tj. wnioskodawcy i Zarządu Powiatu Zgierskiego. Z powyższych względów Sąd, stwierdziwszy naruszenie prawa mające istotny charakter, uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej w skardze części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W kwestii kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) – pkt 2 sentencji. M.K.