II SA/Łd 845/19

Dnia 24 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - oddala skargę. a.bł. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: M.K. wniósł o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia, nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, w skład której wchodzi: wieża stalowa o wysokości 61,985 m wraz z wyposażeniem, dwie anteny radioliniowe, urządzenia sterujące oraz wewnętrzna linia zasilającą, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A , dz. nr 238/9 obręb [...]. Jak wskazał wnioskodawca, podstawą do wznowienia jest okoliczność, iż jako strona postępowania, bez własnej winy nie brał udziału w ww. postępowaniu. Ponadto M.K. wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. z uwagi na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 K.p.a. – wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę. Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniósł M.K., który wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 152 §1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiejkolwiek analizy w przedmiocie ewentualnego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postępowania wznowieniowego oraz w przedmiocie zasadności uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją, a w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania ww. decyzji, kiedy w zaistniałym stanie faktycznym zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z uwagi na uniemożliwienie wnioskodawcy wzięcia udziału w charakterze strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek wznowienia postępowania Prezydent Miasta Ł. stwierdził, iż wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu podstawowym i decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...], przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 152 § 1 K.p.a. wyjaśnił, iż nie istnieje okoliczność, która wskazywałaby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu. Znajdujący się aktach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia ww. decyzji. Samo wszczęcie postępowania wznowieniowego z przyczyny zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania oraz przyznaniem wnioskującemu przymiotu strony w postępowaniu podstawowym. Podnieść należy, iż w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że stwierdzona przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji. Konsekwentnie, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego terminu wydania postanowienia, organ stwierdził, iż przepis art. 152 K.p.a. nie reguluje terminu na wydanie postanowienia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a zaskarżone postanowienie zostało wydane w fazie postępowania rozpoznawczego dotyczącego wniosku o wznowienie postępowania, co nie narusza art. 152 K.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze M.K. wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Prezydenta Miasta Ł., z uwagi na niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czego skutkiem było błędne uznanie, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postępowania wznowieniowego, a zatem zasadna jest odmowa wstrzymania wykonania tej decyzji, w sytuacji kiedy w zaistniałym stanie faktycznym zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z uwagi na uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w charakterze strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 11 w zw. z art. 124 § 2 i art. 152 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego poinformowania o przesłankach wedle których organ odwoławczy ocenił, iż nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu, w sytuacji kiedy od uzasadnienia postanowienia wymaga się, by dawało stronom postępowania jasną informację co do tego, na jakich podstawach prawnych i faktycznych oparł swoje rozważania, gdy tymczasem uzasadnienie kontestowanego w skardze postanowienia takiego wymogu nie spełnia. Opierając się na wskazanym zarzucie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł z dnia [...]i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że organy obu instancji działały zgodnie z prawem, w szczególności nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł., którym odmówiono wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł.w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową oraz wewnętrzną linią zasilającą na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A , działka nr ewid. 238/9, obręb [...]. Przedmiotem sporu jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści art. 152 § 1 K.p.a. wynika zatem, że powodem wstrzymania wykonania decyzji może być samo prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, co oznacza, że nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Na etapie wznowienia postępowania organ może jedynie stwierdzić, czy istnieją w sprawie okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że ustawodawca zobowiązał właściwy organ do wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, jeżeli "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. wystarczy więc wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § 1 K.p.a. i użyte w nim określenie "okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. W oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. organ nie bada bowiem stopnia prawdopodobieństwa. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 1514/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 377/05; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą pogląd ten podziela. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż przeprowadzona przez Wojewodę [...] ocena nie nosi znamion dowolności, a stanowisko wywiedzione na jej podstawie jest prawidłowe, znajduje potwierdzenie w materiale sprawy i nie daje podstaw do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. (poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej). Tym bardziej, że skarżący ograniczył tak naprawdę wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jedynie do twierdzenia, iż powołane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co powinno skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji. Tymczasem ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat zarzutów podnoszonych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Jedynym poparciem dla przedmiotowego wniosku były zarzuty podniesione we wniosku o wznowienie postępwoania, natomiast przesłanki te nie mogą być widziane tylko jako uzasadniona podstawa do samego wznowienia postępowania, gdyż nawet osiągnięcie celu w postaci jego wznowienia nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ, pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 2785/17). W tych okolicznościach stanowisko organów administracji obu instancji, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania jest nieprawdopodobne, jest zasadne. Zaznaczyć należy, że chodzi o prawdopodobieństwo, co nie jest równe przesądzeniu, że w żadnym razie decyzja nie zostanie uchylona. W związku z tym nie są zasadne te zarzuty skargi, które zmierzają do wykazania, że skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Kwestia, czy skarżący był stroną postępowania, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, w rozpoznawanej sprawie nie była rozstrzygana stanowczo, lecz oceniana jedynie w kontekście prawdopodobieństwa. W skardze należało zatem odnieść się do tego, czy to prawdopodobieństwo zostało ocenione prawidłowo, a nie podnosić zarzuty, które mogły być podnoszone w razie stanowczego jej rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zarzuty w rozpoznawanej sprawie nie są trafne, gdyż organ administracji nie był zobowiązany do stanowczego rozstrzygnięcia wskazanej kwestii. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić zatem należy, że są one nieuzasadnione. Na gruncie art. 152 K.p.a. podkreśla się incydentalny (wpadkowy) charakter postępowania zamierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania decyzji dotychczasowej w ramach postępowania wznowieniowego. Dlatego załatwienie tej kwestii nie następuje według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.) oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Także zarzut naruszenia zasady przekonywania (art. 11 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a.) nie może odnieść skutku. Dla wydania postanowienia na podstawie art. 152 K.p.a. wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że nie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości. IB