II SA/Łd 845/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 21 stycznia 2021 r. nr K.O.4110.30,31,32,35,36.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Decyzją z dnia 21 stycznia 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 15 października 2020r. nr 62/2020 o ustaleniu dla M.N. warunków zabudowy dla realizacji zabudowy produkcyjnej - budowy budynku piekarni w S. przy ul. [...] na działce o nr. ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że z wypisu z tekstu i wyrysu z rysunku miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta z "Klauzulą zatwierdzenia planu" wynika, że plan ten został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Skierniewicach z dnia 19 grudnia 1990r. (zwany mpzp) i obowiązywał do końca 2003r., kiedy utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm.), zwanej u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Według tego planu obszar przedmiotowej działki, której dotyczy planowana inwestycja, był określony m.in. jako "tereny przemysłu", czyli był przeznaczony na cele produkcyjne. W ocenie zatem Kolegium, z powyższych względów znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i nie ma obowiązku sporządzenia analizy w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w zakresie tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa" (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Zdaniem Kolegium, wnioskowana inwestycja spełnia ten warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać od drogi publicznej - ulicy [...]. Przedmiotowa planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. bowiem teren wnioskowanej inwestycji posiada uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, znajduje się on w zasięgu miejskiej infrastruktury technicznej. Jednocześnie zamierzenie inwestycyjne spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem teren działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zgodę taką już uzyskał przy sporządzaniu tym mpzp). Kolegium nie stwierdziło też naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów odrębnych, bowiem organ I instancji wystąpił w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. o uzgodnienie decyzji do organu specjalistycznego w zakresie melioracji i urządzeń wodnych. Wobec powyższego Kolegium przyjęło, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest zachowany. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi zostały zawarte w pkt 2 załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji pn. "Warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz projektowanej zabudowy", poprzez wskazanie nakazów i zakazów wynikających w tym względzie z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Będą one musiały być uwzględnione w następnych etapach, w tym przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę, w którym to dopiero następuje zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki i projektu technicznego budynku. W ocenie Kolegium, warunki te określone w decyzji organu I instancji spełniają wymagania art. 54 pkt 2 lit.b) u.p.z.p. Przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020r., poz. 283 ze zm.). Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a decyzja o warunkach zabudowy określa możliwość i warunki realizacji inwestycji na określonym terenie pod względem urbanistycznym i architektonicznym, w sytuacji braku na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka umożliwia również ubieganie się o pozwolenie na budowę lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o ile jest ono wymagane w myśl przepisów budowlanych. Przeprowadzenie wskazanych odrębnych procedur lub wydanie ewentualnych decyzji budowlanych należy do właściwości organu administracji budowlanej (właściwego miejscowo starosty). Skargę na tę decyzję złożyła D. K. i M. S., zarzucając: 1.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: - organ wydający decyzję w sprawie budowy piekarni nie uwzględnił braku planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązywania w dniu 31 grudnia 2003r., - Kolegium nie ustosunkowało się co do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich w przypadku powstania zakładu piekarniczego, a cena nieruchomości może spaść nawet do 60% ich wartości, jeżeli w ogóle będzie możliwość ich sprzedaży, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych, przez organ, dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a., tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że organ wydający decyzję w sprawie budowy piekarni nie uwzględnił braku planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązywania w dniu 31 grudnia 2003r. Teren inwestycji znajdował się w obszarach oznaczonych jako tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem nieuciążliwych zakładów produkcyjno-usługowych oraz tereny upraw polowych i ogrodniczych. Ponadto w ewidencji gruntów przedmiotowa działka sklasyfikowana jest jako tereny zabudowy mieszkaniowej oraz grunty orne. Zdaniem skarżącej, piekarnia, a raczej duży zakład produkcyjny wielozmianowy o powierzchni około 1200 m2 będzie miał ogromny wpływ na życie i zdrowie mieszkańców sąsiednich posesji. Praca w takim zakładzie jest wielozmianowa, będzie zakłócać mir domowy, należy wziąć pod uwagę logistykę przez całą dobę, do czego w swoim orzeczeniu Kolegium się nie ustosunkowało. Jednocześnie skarżąca podniosła, że zapachy, które będą unosiły się w powietrzu będę zatruwały okoliczne sąsiedztwo. Kolegium również nie ustosunkowało się co do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. W przypadku, gdy powstanie zakład piekarniczy cena nieruchomości może spaść nawet do 60% ich wartości, jeżeli w ogóle będzie możliwość ich sprzedaży. Ponadto wysokość budynku mająca mieć docelowo 8 m wysokości przyczyni się do dużego zacienienia sąsiednich posesji, co również wpłynie na obniżenie ich wartości. Dodatkowo zgodnie z mapką geodezyjną odległość od sąsiednich działek wynosi tylko 3 m. W ocenie skarżącej, S. posiadają duże tereny inwestycyjne, gdzie taka inwestycja nie będzie kolidowała z lokalnymi zabudowaniami oraz spokojem mieszkańców. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 22 kwietnia 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 6 kwietnia 2022r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca oświadczyła, że nie ma możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 22 kwietnia 2022r. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 6 kwietnia 2022r.). Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialne i postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku piekarni w S. przy ul. [...] na działce o nr ewidencyjnym [...]. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 u.p.z.p., nie stosuje się jednakże do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kwestią niesporną w sprawie jest, że przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej oraz, że teren wnioskowanej inwestycji posiada uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, a także, iż teren działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. A zatem w sprawie spełnione są przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 – pkt 4 u.p.z.p. Spełniony został również warunek określony w pkt 5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., nie stwierdzono bowiem naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów odrębnych. Organ I instancji wystąpił o uzgodnienie decyzji w zakresie melioracji i urządzeń wodnych. Nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja ma charakter produkcyjny, a zatem wpisuje się w inwestycje wskazane w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z załączonymi do wniosku o warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji rysunkami, budynek piekarni znajdować się ma na terenie przeznaczonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Skierniewicach z dnia 19 grudnia 1990r. pod "Tereny przemysłu. Tereny urządzeń komunikacji samochodowej, zaplecza technicznego motoryzacji", zatem spełniony jest warunek art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Judykatura wskazuje, że brak jest podstaw do zawężania wykładni, użytego przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. terminu "inwestycja produkcyjna", do pojęcia "inwestycja przemysłowa" (tak wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2009r., II SA/Go 707/08, LEX nr 486217). W ocenie zatem Sądu, zasada dobrego sąsiedztwa jest w rozpoznawanej sprawie wyłączona przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020r., poz. 283) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje tych przedsięwzięć określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie znajduje się wśród nich planowana inwestycja. A zatem słusznie wskazało Kolegium, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji wydawanej na podstawie przepisów tej ustawy. W tych okolicznościach nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. W przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego konieczne jest wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisu a treścią decyzji. Skarżąca nie wykazała takiego związku. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania dowodowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału i nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, a Kolegium – wbrew stwierdzeniom skargi - odniosło się do twierdzeń odwołania. W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia tego przepisu konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021r., II GSK 1398/18, LEX nr 3211723). W tej sprawie, skarżąca w żadnym razie nie wykazała, by uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do materiału dowodowego sprawy w jakikolwiek sposób mogło wpłynąć na końcowe rozstrzygnięcie. Z kolei zarzuty emitowania przez planowaną inwestycję zapachu wskazać należy, że skala dopuszczalnych uciążliwości zapachowych, których występowanie w oczywisty sposób może wiązać się z realizacją zamierzonej inwestycji, nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 czerwca 2008r., II SA/Lu 101/08, LEX nr 519059). W orzecznictwie wskazuje się, że za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (tak wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017r., II OSK 1048/15, LEX nr 2226864). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc