II SA/Go 707/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi FE Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717. ze zm) Burmistrz, po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] stycznia 2007 r. jego uprzedniej decyzji z dnia [...] października 2006 r., odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy na 50.000 sztuk zwierząt na działkach nr [...]. Zgodnie z wnioskiem inwestycja obejmowała budowę: budynku administracyjno-socjalno-magazynowego, około 30 pawilonów hodowlanych dla chowu na działce nr [...], adaptację części istniejących pawilonów hodowlanych do chowu na tej części działki nr [...], która w nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy położone były na obszarze opisanym jako tereny ośrodków produkcji zwierzęcej RPZ, zbiornika o poj. 10,0 m3 na ścieki z mycia silosów paszowych i zbiorników paszowych karciarek oraz zbiornika o poj. 50,0 m3 na ścieki socjalno-bytowe z budynku administracyjno-socjalno-magazynowego, magazynu ścioły, płyty gnojowej, zbiornika na odcieki z płyty gnojowej; adaptację istniejących i budowę nowych sieci uzbrojenia terenu w obrębie fermy -wodociągowej i energetycznej oraz obiektów zagospodarowania terenu: dróg i placów wewnętrznych o nawierzchni betonowej, ogrodzenia terenu; nasadzenie zieleni izolacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na wnioskowanej działce nr [...] znajduje się 17 pawilonów do hodowli oraz ogrodzenie, drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa i elektryczna. Obiekty te zostały wybudowane na podstawie prawomocnej decyzji Starosty z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzji znak: [...] z dnia [...] lipca 2004r zmieniającej decyzję nr [...]. Inwestor uzyskał również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie ww. pawilonów. W wyniku postępowań w trybach nadzwyczajnych, decyzje te zostały uchylone. Organ podał, iż w decyzji kasacyjnej z dnia [...].01.2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że jeżeli inwestycja znajduje się na terenie, który był przeznaczony w dotychczas obowiązującym planie na cele produkcyjne, wówczas nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W przypadku natomiast, gdyby nieruchomość nie była dotychczas przeznaczona w planie na cele produkcyjne, wówczas istnieje konieczność ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie, organ odwoławczy podkreślił, iż warunki zabudowy nie mogą być wyznaczone w oparciu o dotychczasową zabudowę i zagospodarowanie działki objętej wnioskiem. Organ wskazał, że wnioskowana inwestycja znajduje się w obszarze, który nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. Jednak, w przypadku gdy planowana inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny na cele produkcyjne to, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 (wymagającego min. sąsiedztwa działek dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy), nie stosuje się. Organ stwierdził, iż wnioskowane działki znajdują się na terenie przeznaczonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji Miasta zatwierdzonym uchwałą Nr XXXII/299/94 z dnia [...] maja 1994 r. (Dz.Urz.Woj. Nr 10, poz. 74), który utracił moc na podstawie art.67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny: na ośrodki produkcji gospodarki zwierzęcej: zapis - 1RPZ i terenach upraw polowych RP. Z tym, że zapis 1RPZ obejmuje całą działkę nr ewid. [...] oraz część działki nr [...]. Do takiego też obszaru wnioskodawca ograniczył teren pod wnioskowaną inwestycję, która zgodnie z wnioskiem inwestora stanowi fermę hodowlaną, w skład której wchodzą min. pawilony hodowlane dla chowu. W ocenie organu, hodowla zwierząt nie jest to inwestycja produkcyjna w rozumieniu art. 61 ust. ust. 2 ww. ustawy. W tym zakresie powołał się na pogląd wyrażony w decyzji organu odwoławczego z dnia [...].02.2008r. a więc późniejszej niż decyzja znak: [...] z dnia [...].01.2007r. uchylająca w całości zaskarżoną decyzję i przekazująca niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wobec powyższego organ uznał, iż istnieje konieczność ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zatem musi istnieć co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w podobny sposób jak określono w zamierzeniu inwestycyjnym, a zamierzenie to musi być zgodne z przepisami odrębnymi. Równocześnie działka to musi być dostępna z tej samej drogi publicznej i musi znajdować się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wywiódł, iż przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem nie może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Brak jest bowiem "dobrego sąsiedztwa" czyli w obszarze analizowanym nie występują nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej o podobnej funkcji, w oparciu o które można by ustalić warunki zabudowy. Znajdujące się w obszarze analizowanym obiekty inwentarskie stanowią małe budynki w których jest prowadzona hodowla w niewielkich ilościach na potrzeby własne mieszkańców oraz budynki inwentarskie w zabudowie zagrodowej. Brak jest obiektów o zbliżonej funkcji hodowlanej (ferm) na tak wielką skalę jak planowana ferma. Ponadto gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, w szczególności wnioskowane pawilony do hodowli, w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, które stanowią podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy - w szczególności ich długość oraz intensywność zabudowy. Nie jest możliwe, w myśl art. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny za podstawę tych działań. Organ dodał, iż planowana inwestycja rodzi bardzo silny protest społeczny i obawy, że prowadzona działalność hodowlana w tak dużej skali na wnioskowanym terenie stanowić będzie zagrożenie dla środowiska w tym ujęcia wody oraz zdrowia mieszkańców. Jednocześnie organ wskazał, iż odstąpił od uzgadniania ww. decyzji w zakresie przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w jego ocenie, obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy. Tylko wówczas bowiem organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnienia. Wobec powyższego, tutejszy organ postanowił jak wyżej. W odwołaniu od powyższej decyzji "FE " Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego Ł.B., zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 138 § 2 Kpa, poprzez niezastosowanie się przez organ do wytycznych zawartych w orzeczeniu SKO, zgodnie z którym uznano, iż organ ma sprawdzić czy nieruchomości będące przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, są przeznaczone w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania na cele produkcyjne. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż skarżącej nie dotyczy zwolnienie przewidziane w tym przepisie, a dotyczące inwestycji o charakterze produkcyjnym oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez uznanie, iż inwestycja nie spełnia warunków określonych w tej normie, 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wskazanie dowodów na poparcie twierdzeń organu, które zdaniem organu uniemożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ogólnego uzasadnienia decyzji, w szczególności braku podania konkretnych przyczyn, przez które organ uznał, iż zabudowa działek sąsiednich, w tym już wybudowanego zakładu produkcji, nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz dlaczego organ uznał, iż do sytuacji skarżącej nie ma zastosowania art. 61 ust. 2 ustawy. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zachodzi w wyjątkowych okolicznościach, to jest wtedy, gdy dla terenu objętego zamiarem inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organ drugiej instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 2 cyt. ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach, miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W ocenie Kolegium, ustawodawca wprawdzie nie zawarł w ustawie definicji "inwestycji produkcyjnych", niemniej prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że nie będą to inwestycje dotyczące hodowli zwierzęcej, jako produkcji rolnej. Organ wskazał, iż cytowane w odwołaniu przepisy, w tym art. 10 ust. 2 pkt 10, stanowiący, że w studium określa się w szczególności kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, nie dotyczą materii regulowanej art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co do którego odnosi się wprost art. 61 ust. 2 ustawy, tj. nie zawierają w swej treści rozstrzygnięć dotyczących kształtowania zabudowy. Przepis art. 61 ust. 2 jako wyjątek od reguły określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 należy interpretować ściśle. Kolegium wskazało, iż zgodzić się należy ze skarżącą, że "produkcja"' to zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury, ale już dalsza część definicji tego pojęcia podawana przez pełnomocnika skarżącej, nie dotyczy terminu "produkcja", ale terminu "produkcja rolna"- uprawa roślin, chów zwierząt, gospodarka leśna, rybna itp.. Z uwagi na powyższe Kolegium stanęło na stanowisku, że art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie będzie dotyczyć działalności (produkcji) rolniczej, w tym hodowli, gdyż ustawodawca wskazuje na inwestycje produkcyjne, czyli inwestycje mające na celu wytwarzanie. Chów, mieszczący się niewątpliwie w pojęciu "produkcji rolniczej"', nie ma na celu wytwarzania towarów, a jego efektem jest uzyskiwanie pożytków naturalnych, w postaci zwierząt i ich skór. Przyjęcie innego poglądu skutkowałoby obowiązkiem odstąpienia od spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w każdym przypadku przeznaczenia w nieobowiązującym planie terenów objętych zamiarem inwestycyjnym na cele produkcji rolnej czy leśnej, i to na każdy z tych rodzajów produkcji (np. uprawa zbóż, czy produkcja sadownicza). Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił moc, teren objęty zamiarem inwestycyjnym opisany był jako ośrodki produkcji gospodarki zwierzęcej: zapis- 1RPZ i tereny upraw polowych RP, to zdaniem Kolegium takie zapisy nie pozwalają na przyjęcie, że istnieją podstawy do odstąpienia od konieczności spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy wywiódł dalej, iż w takiej sytuacji musi istnieć co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w podobny sposób jak określony w zamierzeniu inwestycyjnym, a zamierzenie to musi być zgodne z przepisami odrębnymi. Działka sąsiednia musi być dostępna z tej samej drogi publicznej i musi być położona w obszarze analizowanym, wyznaczonym stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy nie mogą być wyznaczone w oparciu o dotychczasową zabudowę i funkcję działki objętej wnioskiem, gdyż ustawodawca wyraźnie określił obowiązek ustalenia tych warunków w oparciu o zagospodarowanie działki sąsiedniej. W ocenie organu drugiej instancji, z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonywał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Granice obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały o wyznaczone prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z analizy wynika, że w sąsiedztwie terenu objętego zamiarem inwestycyjnym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne wraz z zabudową gospodarczą i garażową, użyteczności publicznej - remiza i sala wiejska, kościół, budynki magazynowe i inwentarskie byłego PGR, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa- sklep. Organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizowanym nie ma w ogóle zabudowy pawilonowej do hodowli zwierząt futerkowych, czy też zabudowy inwentarskiej w skali chociażby zbliżonej do planowanego przedsięwzięcia. Podkreślił przy tym, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że dla spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, koniecznym jest spełnienie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", czyli istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, która pozwoliłaby organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji organ uznał, iż skoro w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, to nie będzie kontynuacją funkcji dla tego terenu realizacja zabudowy fermy na 50000 sztuk zwierząt. Ustawodawca nakazuje bowiem dostosowanie nowej zabudowy do już istniejącej, tak aby zabudowa nawiązywała do istniejącego zagospodarowania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy więc interpretować jako konieczność nawiązania do funkcji stanowiącej normę dla danego terenu, a nie wprowadzania zabudowy o charakterze wyjątkowym, incydentalnej, stanowiącej ingerencję w lad przestrzenny. Ustalenie warunków zabudowy dla budowy fermy na 50000 sztuk, nie będzie ani kontynuacją, ani uzupełnieniem funkcji dla tego terenu. W ocenie organu odwoławczego, w takim przypadku jedyną możliwością realizacji takiej inwestycji, będzie określenie sposobu zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tak jak o tym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. "FE" Spółka z o.o., reprezentowana przez Prezesa Zarządu P.L., wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów: - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego organ w zaskarżonej decyzji uznał iż termin "inwestycje produkcyjne" określony w art. 61 ustęp 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dotyczy działalności polegającej na produkcji zwierzęcej, - art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wykładnię art. 61 ustęp 2 ww. ustawy w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności, a także w sposób, który jest nieprzewidziany w przepisie rangi ustawowej, - art. 61 ust. 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że termin "inwestycja produkcyjna" wymieniony w tym przepisie nie obejmuje terminu "produkcja rolna". Skarżąca podniosła, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne nie tylko z treścią art. 61 ust. 2 ww. ustawy, ale także ogólnymi zasadami wykładni przepisów prawa. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 (zasada dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (takich planach, które utraciły moc po upływie 8 lat od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXXII/299/94 Rady Gminy Miasta, który utracił moc na podstawie ww. przepisu, teren planowanej inwestycji przeznaczony był: "na ośrodki produkcji gospodarki zwierzęcej: zapis l RPZ i tereny upraw polowych RP" jest tożsamy znaczeniowo z postanowieniami art. 61 ust. 2 ustawy. Skarżąca wskazała, iż dokonując prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 2 ww. ustawy, należy zbadać relacje między terminami "inwestycja produkcyjna" (z ustawy), "produkcja gospodarki zwierzęcej" (z zapisu w planie), "działalność związana z hodowlą" (planowana działalność gospodarcza, której dotyczy zaskarżona decyzja). Zdaniem skarżącej Spółki, kluczowe znaczenie ma termin "produkcja". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej tego terminu, którego nie można odczytać też z kontekstu ustawy. Na gruncie prawa polskiego występuje co najmniej kilka terminów z użyciem słowa "produkcja", które to terminy jednak mają charakter autonomiczny (np. art. 2 ustęp 2 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych). Ponadto skarżąca wskazała, że "produkcję rolną" z "produkcją", utożsamiają normy prawa związane ze statystyką publiczną takie jak ustawa z dnia 2 grudnia 1999 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2001 r. (Dz.U. z 2000 r., Nr 1, poz. 1 ze zmianami), ustawa z dnia 9 września 2000 r. o powszechnym spisie rolnym w 2002 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 99, poz. 1072), ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 1995 r., Nr 88, poz. 439), które stanowią, min. iż do działalności rolniczej zalicza się produkcję roślinną (wszystkie uprawy rolne, warzywnictwo i ogrodnictwo) i produkcję zwierzęcą (chów i hodowla zwierząt, produkcja surowych nieprzetworzonych produktów zwierzęcych), oraz działalność usługową związaną z rolnictwem prowadzoną z wykorzystaniem własnego sprzętu. Skoro na gruncie ustawowym nie ma definicji terminu "produkcja", należy ustalić jego znaczenie w myśl reguł języka polskiego. Porównanie treści definicji terminu "produkcja" z przywołanych w skardze wydawnictw prowadzi w ocenie strony skarżącej do wniosku, iż termin "produkcja" obejmuje także "produkcję rolną". Między tymi pojęciami zachodzi stosunek podrzędności. Strona podniosła, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje żadnych argumentów prawnych ani też sposobu wykładni, którego rezultatem byłoby zawężenie "produkcji" do działalności przemysłowej. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie Kolegium, że "chów, mieszczący się niewątpliwie w pojęciu "produkcji rolniczej", nie ma na celu wytwarzania towarów, a jego efektem jest uzyskiwanie pożytków naturalnych, w postaci zwierząt i ich skór". Podniosła w tym zakresie, że efektem końcowym produkcji jest ich futro, które jest towarem. Z punktu widzenia prawa cywilnego - a niewątpliwie siatki terminologicznej z tej gałęzi prawa nawiązuje w ww. argumentacji organ - futro jest taką samą rzeczą (towarem), jak inne wytwory człowieka. Pożytki naturalne stanowią - po ich odłączeniu - rzecz będącą przedmiotem obrotu. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z założeniami przyjętymi w ustawie, podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni są ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero przy braku takiego planu, wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (nie dotyczy to inwestycji celu publicznego). Aktualnie większość terenów jest pozbawiona planów miejscowych na skutek wygaśnięcia w latach 2002 i 2003 planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. W tej sytuacji, zasada dobrego sąsiedztwa, od której ustawodawca przewidział nieliczne wyjątki (odstępstwa), określone w ust. 2, 3 i 4 art. 61 ustawy i której celem było zagwarantowanie ładu przestrzennego, przy interpretacji przepisów tej ustawy, nie może być tak rozumiana, aby naruszała w sposób drastyczny wolność zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czy też prawo zabudowy wyrażone w art. 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji i przepisy konstytucyjne chroniące własność (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Tymczasem zaskarżona decyzja uniemożliwia skarżącej spółce zabudowę nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami, co stanowi ograniczenie istoty prawa własności, a tym samym narusza art. 64 ustęp 3 Konstytucji. Ograniczenie wprowadzone przez organ administracji nie ma jakiegokolwiek ustawowego umocowania, nie wynika z ustawy, a przez to ogranicza art. 31 ustęp 3 Konstytucji, który przewiduje możliwość ograniczania praw i wolności wyłącznie na podstawie ustawy. Nadto Spółka podniosła, że wykładnia dokonana przez organy administracji przeczy zasadzie kontynuacji zabudowy. Inwestycja, której dotyczy decyzja, od wielu lat przeznaczona była na działalność rolniczą. Teren objęty decyzją był w latach 1945 - 1989 w użytkowaniu państwowego gospodarstwa rolnego, a obecnie znajdują się tam gruzy tego gospodarstwa. Przez cały ten okres na terenie objętym decyzją prowadzona była produkcja rolna, w tym zwierzęca. Lokalizacja fermy będzie stanowić naturalną kontynuację uprzednio prowadzonej działalności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Podstawę zaś orzekania stanowi materiał zawarty w aktach sprawy. W myśl przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej przywoływana jako: "u.p.z.p.", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy, jest on ustanawianym przez właściwy organ gminy aktem prawa miejscowego, zatem zawiera przepisy powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje W myśl art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien dokonać analizy (analogicznie jak w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego): 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W decyzji tej, jak wynika z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy, następuje określenie rodzaju inwestycji, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 61 ust 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadowmski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005 str. 492). Warunki zabudowy można zatem ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (między innymi kontynuacją funkcji i cech zabudowy) i architektonicznej zabudowy już istniejącej, przy czym szczegółowe wymogi, jakie w tym zakresie winna spełniać nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podkreślenia wymaga, iż wobec wygaśnięcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. (z końcem 2002 lub 2003 r.) i jednoczesnej opieszałości gmin w uchwalaniu nowych aktów planistycznych, tereny pozbawione planów miejscowych są liczne. Tym bardziej uwypukla się rygoryzm, który odnosi się do konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy. Od przyjętej wobec inwestycji nierealizującej celu publicznego zasady kontynuacji funkcji i powielania cech dotychczasowej zabudowy, przewidziano kilka wyjątków na rzecz łagodzenia skutków utraty mocy obowiązującej przez plany miejscowe, obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r. Zaistnienie jednego z takich odstępstw, określonego w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., stanowi przedmiot sporu stron niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. – czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.). Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy na 50 000 sztuk zwierząt (10000 matek) na dz. nr [...] o pow. 8,5417 ha. Przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji stanowiło przyjęcie przez organy obydwu instancji, iż tego typu inwestycja nie jest inwestycją produkcyjną, w rozumieniu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., bowiem przepis ów nie dotyczy działalności (produkcji) rolniczej, którą jest hodowla zwierząt. W takiej sytuacji organy uznały, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie podstawa do odstąpienia od spełnienia przez planowana inwestycję wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.z., który w okolicznościach sprawy nie został spełniony (brak warunku kontynuacji zabudowy zastanej). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepis art. 61 ust. 2 u.z.p.z. obejmuje jedynie inwestycje produkcyjne, czyli mające na celu wytwarzanie. Chów, mieszczący się w pojęciu "produkcji rolniczej", nie ma natomiast na celu wytwarzania towarów, a jego efektem jest uzyskiwanie pożytków naturalnych, w postaci zwierząt i ich skór. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, poglądu tego nie podzielił i uznał za zasadny zarzut skargi naruszenia przepisu art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i odmowę zastosowania w przedmiotowej sprawie. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bowiem wpłynęło na tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zatem poza innymi stwierdzonymi uchybieniami przepisom postępowania, skutkuje koniecznością wyeliminowania przez Sąd wadliwych decyzji organów administracji publicznej z obrotu prawnego. W sprawie bezsporna między stronami pozostaje okoliczność, iż w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji Miasta Strzelce Krajeńskie zatwierdzonym uchwałą Nr XXXII/299/94 z [...] maja 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Nr 10, poz. 74), który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. teren objęty planowaną inwestycją został oznaczony symbolami: 1RPZ - ośrodki produkcji gospodarki zwierzęcej i RP – tereny upraw polowych. Przy czym teren oznaczony symbolem 1RPZ obejmuje całą powierzchnię działki o nr ewidencyjnym [...] oraz część działki [...] i do takiego terenu wnioskodawca ograniczył planowaną inwestycję. W tym miejscu należy wskazać, iż na podstawie analizy akt sprawy nie jest możliwe dokonanie przez Sąd kontroli prawidłowości dokonanych w tym zakresie ustaleń faktycznych, bowiem w aktach sprawy brak jest tekstu (fragmentu tekstu) przedmiotowej uchwały organu gminy oraz właściwego fragmentu mapy stanowiącej cześć graficzną planu miejscowego dotyczącej terenu objętego planowaną inwestycją, wraz ze stosownym oznaczeniem użytych w niej symboli. Nadto brak w aktach śladu, iżby organy dokonały ustalenia ostatecznej treści wniosku co do terenu objętego planowaną inwestycją, w zakresie jedynie części działki oznaczonej nr [...]. Załączniki graficzne do wniosku decyzji jednoznacznie określają teren planowanej inwestycji jako działki nr [...] w całości. Nie sposób również na podstawie treści orzeczeń organów stwierdzić, na jakiej podstawie powyższe okoliczności ustaliły, w szczególności jakie konkretnie zapisy planu miejscowego w formie tekstowej (jednostki redakcyjny) określiły przeznaczenie terenów objętych planowaną inwestycją. W prawdzie na ostatniej stronie akt organu pierwszej instancji (k.108) znajduje się fragment kserokopii mapy stanowiącej prawdopodobnie część załącznika graficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, jednakże nie można ustalić, czy jest to fragment przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] maja 1994 r., brak jest jakiegokolwiek urzędowego uwierzytelnienia tej kserokopii (nie spełnia tej roli odcisk pieczęci zwykłej Urzędu Miejskiego), oznaczenia źródła jego pochodzenia, mapa nie jest czytelna w ten sposób, iż nie są na niej oznaczone działki o nr ewidencyjnych [...], brak jest jakiejkolwiek legendy oznaczeń użytych na mapie. Z tych powodów nie może ona stanowić wiarygodnego dowodu pozwalającego na dokonanie ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym. Powyższe istotne dla sprawy okoliczności, winny zostać ustalone na podstawie dokumentów urzędowych zgromadzonych w aktach sprawy w postaci tekstu (fragment tekstu) i ewentualnie fragment rysunku nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego analizowanego obszaru i jego oceny pod kątem przeznaczenia terenu (cele produkcyjne lub inne). W ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji pojęć: "inwestycja produkcyjna" oraz "cel produkcyjny", zatem treść powyższej normy prawnej należy ustalić w drodze reguł wykładni. Termin "produkcja" w ujęciu językowym określany jest jako: 1. celowa działalność ludzka przystosowująca zasoby i siły przyrody do wytwarzania dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka; wytwarzanie, wytwórczość (w: Słownik języka polskiego PWN opracowanie E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005), 2. zorganizowana działalność ludzka mająca na celu seryjne wytwarzanie określonych dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka; wytwarzanie wytwórczość, w ujęciu ekonomiczno rolniczym "produkcja rolna" – uprawa roślin, chów zwierząt, gospodarka leśna, rybna itp. "produkcja zwierzęca" – chów bydła, nierogacizny, drobiu, itp. (w: Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 879), Termin "produkcyjny" to – dotyczący produkcji, produkowania; przystosowany, przeznaczony do produkowania; wytwarzający, wytwórczy. Podkreślenia wymaga, iż słowniki poprawnej polszczyzny wskazują, że używanie pojęcia produkcja w połączeniu z rzeczownikami oznaczającymi organizmy żywe jest niepoprawne pod względem językowym, poprawne formy oznaczające produkcję w takim kontekście to odpowiednio – hodowla trzody chlewnej, hodowanie kwiatów (w: Wielki słownik poprawnej polszczyzny pod redakcją A. Markowskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 oraz Słownik poprawnej polszczyzny opracowanie L.Drabik, E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.) Znaczenia omawianego pojęcia poszukiwać także należy w przepisach innych ustaw w ramach wykładni systemowej. Zgodnie z przepisem art. 3 ww. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarcze (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn.zm.), jej przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (...). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1618/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż działalność wytwórcza w rolnictwie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jednak do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. W myśl przepisów art. 2 pkt 1 lit. i w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921) [...] jest zwierzęciem zaliczanym przez ustawodawcę do zwierząt gospodarskich futerkowych (obok lisa pospolitego, lisa polarnego, tchórza, jenota, nutrii, szynszyli i królika) utrzymywanych w celu produkcji surowca dla przemysłu futrzarskiego, mięsnego i włókienniczego. Z kolei hodowla zwierząt oznacza zespół zabiegów zmierzających do poprawienia założeń dziedzicznych zwierząt gospodarskich, w zakres których wchodzi ocena wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt gospodarskich, selekcja i dobór osobników do kojarzenia prowadzony w warunkach prawidłowego chowu. Zwrócić należy również uwagę na przepisy art. 2 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 z późn.zm.) oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 z późn.zm.), które na potrzeby postępowania podatkowego, definiują pojęcia działalności rolniczej oraz działów specjalnych produkcji rolnej. Zgodnie z powyższymi przepisami "działalnością rolniczą" jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego (...). Działami specjalnymi produkcji rolnej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych (...). W myśl przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn.zm.) zad działalność rolniczą uważa się produkcje roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego (...) produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Z uwzględnieniem reguł wykładni językowej, systemowej oraz w szczególności celowościowej Sąd zważył, iż pojęcie działalności rolniczej obejmuje bardzo szeroki i różnorodny katalog aktywności człowieka. Mieści się w nim również działalność typowo "produkcyjna", czyli celowa i zorganizowana działalność zmierzająca do wytwarzania dóbr materialnych (towarów, surowców) na potrzeby człowieka. Z pewnością nie można jednakowo zakwalifikować, w rozważanym zakresie, przykładowo prowadzenia upraw rolnych na niewielkim areale z produkcją zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego. Oznacza to w ocenie Sądu, iż brak jest podstaw do zawężania wykładni, użytego przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu "inwestycja produkcyjna", do pojęcia "inwestycja przemysłowa", z wyłączeniem możliwości zastosowania tego przepisu do planowanej inwestycji produkcyjnej o charakterze rolniczym (hodowlanym), polegającej na budowie fermy na 50. 000 sztuk zwierząt. Sąd stwierdził, iż swego odmiennego stanowiska w powyższym zakresie organ pierwszej instancji nie uzasadnił żadnymi argumentami prawnymi, natomiast lakoniczna argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO nie zasługuje na aprobatę. Wykładni omawianej normy prawnej, w zakresie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, należy bowiem poszukiwać w normach prawa publicznego, z uwzględnieniem rodzaju planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jego przedmiotu i rozmiaru. Nadto, czego nie dostrzegły organy orzekające w niniejszej sprawie, inwestycja o charakterze produkcyjnym, mająca na celu hodowlę, chów i ubój zwierząt na tak znaczną skalę (50 000 sztuk), związany z tym cykl produkcyjny, powstające w jego wyniku produkty, odpady, możliwe oddziaływanie na środowisko itp. bez wątpienia winna być na gruncie omawianej normy prawnej utożsamiana z niejedną inwestycją "przemysłową" nawet w tak wąskim w takim znaczeniu, jakie temu pojęciu nadały organy. Ponadto bezsporna pozostaje okoliczność, iż na terenie objętym wnioskiem skarżących uprzednio prowadzona była zbliżona działalność – chów bydła. Te również okoliczności, nie pozwalają zaakceptować stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie. W kontekście powyższych rozważań należy także uznać za zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wadliwą wykładnię przepisu art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji, pozbawione podstawy prawnej (co do obszaru oznaczonego w planie symbolem 1RPZ), zastosowanie ograniczenia w zakresie swobody zagospodarowania terenu (będącej elementem treści pojęcia prawa własności), do którego inwestorowi przysługuje tytuł prawny. Zgodnie bowiem z powyższymi normami konstytucyjnymi ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jednym podstawowych praw ustrojowych RP jest prawo do własności i innych praw majątkowych. Zgodnie z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Sąd podziela prezentowane w doktrynie stanowisko (cytowane również w skardze), zgodnie z którym "należy się opowiedzieć za konstrukcją uznająca prawo do zabudowy jako element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi, jako elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (vide Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2008, str. 56). W ocenie Sądu, jako nieuprawnione naruszenie istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności należy zatem również traktować zawężające interpretowanie wyłączeń spod ustawowo regulowanych ograniczeń tego prawa. Planowana inwestycja jest inwestycją produkcyjną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że przyjmując za organami ustalenie (z wyżej wskazanych przyczyn brak jest możliwości skontrolowania jego prawidłowości), iż w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja (działki o nr [...]) był przeznaczony do zagospodarowania w części na ośrodki produkcji zwierzęcej (oznaczenie 1 RPZ), a w części jako tereny upraw polowych (RP) – przy ustalaniu warunków zabudowy dla tej części zamierzenia inwestycyjnego, która planowana jest na terenie oznaczonym w powyższym planie symbolem 1 RPZ, należy pominąć zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (dostosowania zabudowy nowej do charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich), a w konsekwencji również stosowne przepisy szczególne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W tej sytuacji sąsiedztwo zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, obiektów użyteczności publicznej, sakralnych itp., a więc o funkcji i kształcie istotnie odbiegających od zabudowy objętej wnioskiem Spółki, nie mogło stanowić wyłącznej przeszkody w pozytywnym rozpatrzeniu tego wniosku. Wobec wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. do zamierzenia inwestycyjnego Spółki niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zgodności z przepisami odrębnymi, czego winny dokonać organy administracji publicznej. Ustalanie natomiast ewentualnych warunków zabudowy dla terenu oznaczonego, w planie który wygasł, symbolem RP winno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, będąc przy ocenie legalności rozstrzygnięcia związany granicami sprawy określonymi przez przedmiot zaskarżonej konkretnej decyzji, nie jest jednak związany granicami skargi, co oznacza uprawnienie do wykroczenia poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji. W ramach powyższego uprawnienia Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2008 r., wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów procedury. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd zważył, iż w okolicznościach niniejszej sprawy z uwzględnieniem szczególnego charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, okoliczności istnienia na jego terenie szeregu obiektów budowlanych objętych wnioskiem (z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnymi decyzjami uprzednich decyzji o warunkach zabudowy, o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, udzieleniu pozwoleniu na użytkowanie obiektów) a także protestów mieszkańców wsi, konieczne jest nader wnikliwe, szczegółowe i jednoznaczne określenie po pierwsze obszaru objętego wnioskiem (czy jest to cały obszar działek [...], czy ich cześć i konkretnie jaka), po wtóre jakie obecnie obiekty budowlane i gdzie konkretnie znajdują się na działkach o nr [...], następnie które z tych obiektów inwestor planuje pozostawić, wybudować, rozbudować, zmodernizować, a które np. rozebrać. Okoliczności te, w ocenie Sądu nie zostały dostatecznie wyjaśnione (zwłaszcza wobec dwóch zmian wniosku co do istniejących wiat do hodowli na działce [...]), a nie można ich ustalić na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów. Jest to konieczne także z punktu widzenia ewentualnej treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na której podstawie inwestor mógłby na późniejszym etapie ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektów już istniejących jak i ewentualnie nowych. Ponadto zdaniem Sądu, szczegółowa inwentaryzacja stanu obecnego w zestawieniu z planowanym jest niezbędna także w kontekście zgłaszanych w postępowaniu przez stowarzyszenie mieszkańców wątpliwości i obaw, co do rzeczywistego zakresu planowanej inwestycji (przekonania, że pomimo ubiegania się przez inwestora zgodnie z wnioskiem o uzyskanie warunków zabudowy dla fermy na 50 000 sztuk, w połączeniu z obecnymi możliwościami produkcyjnymi, łącznie faktyczna zdolność produkcyjna tej fermy będzie znacznie wyższa). Nie można zatem pominąć w ustaleniach organu, a następnie ewentualnych uzgodnieniach z innymi organami właściwymi, oceny treści wniosku w kontekście zdolności produkcyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego z uwzględnieniem obiektów istniejących i planowanych do budowy bądź rozbiórki. Z powyższych przyczyn Sąd zważył, iż organy obydwu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygając sprawę przedwcześnie pomimo, iż jej stan faktyczny nie został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący, nie wyjaśniono istotnych w okolicznościach tej sprawy wątpliwości. Uchybienie to, w ocenie Sądu, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ administracji publicznej winien, uwzględniając powyższe wskazania Sądu, uzupełnić w podanym zakresie postępowanie dowodowe, przeprowadzić w niezbędnym zakresie procedurę w sprawie wniosku skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy, następnie rozpatrzyć zebrany materiał dowodowy i prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Nadto organ winien uwzględnić okoliczność, iż w z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa ta w art. 144 uchyliła przepisy działu V i VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i samodzielnie reguluje obecnie zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w obecnym stanie prawnym, następuje nie tylko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, ale również przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-13. Z zasady praworządności wynika, iż co do zasady organy administracji publicznej obowiązane są orzekać na podstawie obowiązującego stanu prawnego. W konsekwencji oznacza to, że o ile w sprawie nie zaistnieją prawne przesłanki odstąpienia od nowej procedury, konieczne może okazać się poprzedzenie dalszego postępowania toczącego się z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji w trybie ww. ustawy (z ewentualnym zawieszeniem niniejszego postępowania). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z przepisami art. 199, art. 200 i art. 210 § 1 ww. ustawy, wobec braku wniosku strony w zakresie kosztów postępowania nie orzeczono w tym przedmiocie.