II SA/Łd 847/15

Dnia 3 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 roku sprawy ze skargi R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – po rozpatrzeniu zażalenia R. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie naprawy usterki natury techniczno-budowlanej w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A w Ł. – uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył prowadzone przed tym organem postępowanie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek pisma R. B. z dnia 6 lutego 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (a w szczególności lokali 8 i 10), zlokalizowanego na terenie Ł. przy ul. A . Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 14 marca 2014r., organ I instancji ustalił, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny wybudowany w latach 60 XX w technologii mieszanej (ściany murowane, stropy prefabrykowane - żelbetowe). Budynek podpiwniczony, posiada pięć kondygnacji nadziemnych. Lokal nr 8 znajduje się na czwartej kondygnacji, wyposażony jest w instalację: elektryczną, wod.-kan., c.o. W pokoju dziennym z balkonem organ stopnia powiatowego stwierdził wystąpienie na suficie czterech równoległych do ściany zewnętrznej spękań. Obecni na kontroli przedstawiciele [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przedstawili protokoły kontroli okresowej rocznej i pięcioletniej. Zaprotokołowano, iż: w protokołach nie ma informacji o spękaniach sufitów, a ich treść jest lakoniczna, brak jest informacji o usunięciu nieprawidłowości. R. B. oświadczyła do protokołu, że podczas opadów atmosferycznych do lokalu dostaje się woda poprzez ww. spękania. Ostatnie takie zdarzenie miało miejsce w sierpniu 2013r. Przyczyny zalewania właścicielka ww. mieszkalnia upatruje w nieszczelnym łączeniu balkonu z konstrukcją budynku. Organ I instancji skontrolował także lokal nr 10 usytuowany nad lokalem nr 8 w przedmiotowym obiekcie i stwierdził brak "zacieków i zalewania". Dalej organ II instancji wskazał, że kontynuując prowadzone postępowanie w dniu 14 lipca 2014r., postanowieniem nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 61a § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej naprawy zgodnie z zasadami sztuki budowlanej usterki natury techniczno-budowlanej w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. na nieruchomości przy ul. A . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniesionego przez R. B. zażalenia na ww. postanowienie w dniu [...] wydał postanowieniem, nr [...], którym uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji w uzasadnieniu wskazując, że R. B. legitymuje się własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu w związku z czym należy uznać ją za osobę mającą interes prawny w niniejszej sprawie (księga wieczysta Nr [...]). Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę pozyskał m.in. wydruk II działu księgi wieczystej nr [...], dotyczący własności przedmiotowej nieruchomości. Następnie wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania z wniosku R. B., zam. w Ł. przy ul. A"w sprawie naprawy zgodnie z zasadami sztuki budowlanej usterki natury techniczno-budowlanej w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A w Ł.", w uzasadnieniu wskazując, że nie jest związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu organu odwoławczego z dnia [...], nr [...] oraz nie podziela stanowiska, w myśl którego właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, znajdującego się w budynku wielolokalowym, niejako automatycznie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego tegoż budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniesionego przez R. B. zażalenia postanowieniem z dnia [...], nr [...], uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w uzasadnieniu wskazując, że w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może mieć to miejsce wówczas, gdy członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Tylko w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak wspólnoty mieszkaniowe, czy spółdzielnie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie rozpoznając sprawę pozyskał m.in. protokół nr [...] z dnia [...] przeglądu technicznego jednorocznego sporządzonego w 2014r. przez technika M. C., a dotyczącego branży konstrukcyjno-budowlanej, z którego wynika, iż stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest poprawny/zadowalający. Ponadto organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego pozyskał protokół nr [...] z dnia [...] z przeglądu technicznego pięcioletniego sporządzonego przez technika M. C., z którego wynika również, iż stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest poprawny/zadowalający. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] postanowienie nr [...]. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowlane, w sprawach określonych m.in. w art. 66-69 ustawy Prawo budowlane ze względu na ich nakazowy charakter, nie pozwalają na wszczęcie postępowania na wniosek. Natomiast art. 61a k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek. Dlatego też przepis ten nie może mieć zastosowania do postępowań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Nie będzie więc on miał zastosowania do postępowań o których mowa m.in. w art. 66-69 ustawy Prawo budowlane. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził, że bezprzedmiotowym staje się prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony "w sprawie naprawy zgodnie z zasadami sztuki budowlanej usterki natury techniczno-budowlanej w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A w Ł.", gdyż z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób bezsporny wynika, że R. B. posiada w niniejszej sprawie interes prawny, a organ I instancji winien wszcząć i prowadzić z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w Ł. przy ul. A, w którym przymiot strony winna posiadać skarżąca. W takim stanie faktyczno-prawnym organ II instancji stwierdził, iż należy uchylić w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i umorzyć prowadzone przed tym organem postępowanie w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., w przedmiocie "odmowy wszczęcia postępowania z wniosku R. B. w sprawie naprawy zgodnie z zasadami sztuki budowlanej usterki natury techniczno-budowlanej w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A w Ł.". Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. podnosząc, że jej mieszkanie jest zalewane przy nawalnych deszczach z silnym południowo - wschodnim wiatrem od zasiedlenia bloku, więc przeszło 53 lata. Wielokrotnie pracownicy spółdzielni stwierdzali, że przyczyną jest wadliwy próg balkonowy wyższej kondygnacji lub pęknięcie tamtej płyty balkonowej, obiecując usunięcie wady przy remoncie balkonów. Nie naprawiono tego, a z upływem lat zalania sięgają coraz dalej, w końcu niemal przez całą powierzchnię sufitu. Skarżąca wyjaśniła, że po wieloletnich skargach kierowanych do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, bezsilna wobec lekceważenia a zarazem prawdopodobieństwa zagrzybienia, stwierdzania odwarstwienia tynku na suficie, niemożności malowania pokoju ani podejmowania leczenia klimatycznego, kierując się radami Rzecznika Osób Niepełnosprawnych, MDPS, Redakcji "Rzeczpospolitej" - w Iutym 2014r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o "spowodowanie naprawy zgodnie z zasadami sztuki Budowlanej usterki natury techniczno- budowlanej w ścianie zewnętrznej" budynku przy ulicyA". Załączyła swoje pisma do [...].S.M. oraz dokumenty ubezpieczyciela, potwierdzające i dokumentujące zalania i poniesione w ich wyniku szkody, jak też zaświadczenie lekarskie potwierdzające przebyte zapalenia płuc po kolejnych zalaniach. Podniosła, iż składając zażalenie do organu II instancji prosiła o spowodowanie ponownej kontroli lokalu, przez człowieka umiejącego odróżnić pęknięcia od śladów wieloletnich zalań. To nie nastąpiło. Tymczasem Spółdzielnia przeprowadzała kosmetykę bloku i uzupełnienie dokumentacji twierdząc jednocześnie, że naprawiono wadę poprzez poprawienie nachylenia powierzchni balkonu nad jej lokalem. Robiono to w listopadzie 2012r., ale już w następnym sezonie pojawiło się zaciekanie z sufitu, w tym samym miejscu, co zwykle. Kolejne zawiadomienie Spółdzielni pozostało bez echa. Na tej podstawie skarżąca wniosła o spowodowanie rzeczywistej naprawy płyty balkonowej w kondygnacji nad jej mieszkaniem, a także o zobowiązanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej do pokrycia kosztów naprawy pokoju dziennego w jej mieszkaniu, zwłaszcza sufitu i podłogi, a ponadto o przyznanie jej zadośćuczynienia za wieloletnią udrękę i zniszczone zdrowie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych dla jej uzasadnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przywołana przez organ odwoławczy podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a.) nie przewiduje takiej jego formy, jak zastosowana w sentencji postanowienia. Art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do podęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego (uchylenia orzeczenia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania), art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi natomiast podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. W systemie prawa brak jest również podstawy prawnej do wydania postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i "umorzeniu postępowania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania". Podstawy tej nie stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet przy założeniu, że po myśli art. 144 k.p.a. jest on stosowany jedynie odpowiednio. Po pierwsze bowiem do postanowień nie znajduje zastosowania przepis art. 105 § 1 k.p.a., regulujący kwestię umorzenia postępowania (art.126 k.p.a.), po wtóre nie jest możliwe "umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a.", skoro nie zostało ono wszczęte. Zaskarżone postanowienie nie mogło przeto ostać się w obrocie prawnym, choć przytoczona w nim argumentacja, wskazująca na wadliwość postanowienia organu I instancji, jest w większości trafna. Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis formułuje zatem dwie postawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego (z tym zastrzeżeniem, iż musi być to brak oczywisty) oraz brak możliwości wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Ta ostatnia przeszkoda dotyczy przy tym postępowania bez względu na formę jego wszczęcia (z urzędu czy na wniosek). Innymi słowy, nie jest możliwe wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli winno ono toczyć się z urzędu a nie na wniosek. Kwestia natomiast interesu prawnego wnioskodawcy winna być w takim przypadku oceniana przez organ prowadzący postępowania w jego toku przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony z jednoczesnym wszczynaniem i prowadzeniem tego postępowania z urzędu prima facie sprzeczna jest z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, wymienione w tym przepisie w każdym przypadku wiązać się bowiem muszą z brakiem możliwości wszczęcia postępowania. Skoro zaś postępowanie może być wszczęte (z urzędu), brak jest podstaw do wydawania postanowienia o odmowie jego wszczęcia, nawet jeśli brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie winno być prowadzone z urzędu w związku z posiadanymi przez organ informacjami o nieprawidłowym stanie technicznym budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. A . Żadne bowiem protokoły przeglądów okresowych obiektu nie odnoszą się do faktów związanych z regularnym zalewaniem lokalu skarżącej, które wiąże ona z wadliwie wykonanym balkonem w lokalu, położonym na wyższej kondygnacji. Skoro zaś, co w świetle przedłożonej dokumentacji fotograficznej oraz oświadczeń sąsiadów, wydaje się niewątpliwe, lokal skarżącej jest cyklicznie zalewany wodami opadowymi, oznacza to, ze stan techniczny obiektu lub jego części nie jest właściwy. Organ winien zatem przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowalnego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 60 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowalne). Kwestia natomiast określenia stron postępowania wymaga poczynienia przez organ dodatkowych ustaleń, bowiem po pierwsze nie jasne jaka jest faktycznie przyczyna zalewania mieszkania skarżącej; jeśli pozostaje ona w związku z wadliwie wykonanym balkonem w lokalu położonym powyżej – konieczne wydaje się wyjaśnienie jaki jest status prawny tego elementu budynku (czy stanowi on część wspólną obiektu czy też przynależność określonego lokalu). Po wtóre: z faktu, iż zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (jak należy mniemać, bo również w tym zakresie brak jakichkolwiek ustaleń) nie można wywodzić automatycznie braku interesu właścicieli poszczególnych, wyodrębnionych lokali do udziału w postępowaniach, których przedmiotem jest stan techniczny obiektu. Istnienie wspólnoty mieszkaniowej nie pozbawia właściciela lokalu możliwości skorzystania z administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony wywodzi z przepisów prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty, a zwłaszcza wtedy, gdy interesy wspólnoty i jej członka okażą się przeciwstawne. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 583/12 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 24 maja 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1475/12, w Warszawie z dnia 19 października 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 428/12 i z dnia 11 września 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.p) Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 15 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 490 ze zm.) oraz w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2015r., poz. 1805) rozstrzygnięto zaś o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty pomocy prawnej, udzielonej w urzędu nie zostały opłacone nawet w części. Prowadząc ponownie postępowanie organy nadzoru budowlanego zastosują się do sformułowanych powyżej poglądów prawnych. a.bł.