II SA/Łd 849/05

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA: Anna Łuczaj, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] ([...]) z dnia [...] 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz G. D. kwotę 755,00 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 22.lutego 2005r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1648/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]), w przedmiocie umorzenia postępowania, dotyczącego pozwolenia na użytkowanie warsztatu wymiany i naprawy ogumienia samochodów z dwoma stanowiskami roboczymi w budynku, zlokalizowanym na działce Nr 57 w W., przy ul. A, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strony żądały rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania możliwe jest bowiem wówczas, gdy postępowanie przed tym organem było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć co do istoty, chyba że są podstawy kasacji decyzji, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odnosząc się do kwestii zmian stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniałych zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i po dacie wydania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, że stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, co do zasady stosuje się przepisy dotychczasowe. Z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz z jej uzasadnienia, wnosić należy, zdaniem Sądu, iż "w sprawie niniejszej występował stan prawny, uregulowany w art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej przepisy ustawy - Prawo budowlane." Dodatkowo w motywach rozstrzygnięcia podniesiono, iż w toku rozprawy ujawnione zostało, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], Nr [...] ([...]), udzielono K. J. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu. Postępowanie wspomniane toczyło się bez udziału skarżącej, jest ona zatem uprawniona do rozważenia celowości i zasadności złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Za początkowy dzień terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., można byłoby, zdaniem Sądu, uznać nawet dzień doręczenia stronie skarżącej, wyroku z uzasadnieniem w sprawie niniejszej, a to między innymi z uwagi na treść art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz okoliczności faktyczne tej sprawy. Odpis powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem doręczony został G. D. w dniu 24.marca 2005r. W dniu 1.kwietnia 2005r., skarżąca złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...], Nr [...] ([...]), podnosząc, iż bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Decyzją Nr [...] ([...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie warsztatu wymiany i naprawy ogumienia samochodów z dwoma stanowiskami roboczymi, zrealizowanego na działce nr 57 w W., przy ul. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż G. D. nie przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie, wobec tego, iż, zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016"), "w brzmieniu obowiązującym od dnia 11.lipca 2003r.", stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (w niniejszej sprawie K. J.). Odwołanie od opisanego wyżej orzeczenia złożyła G. D.. Przedstawiając szczegółowo toczące się pomiędzy stronami od 1998r. spory, dotyczące wybudowanego samowolnie warsztatu samochodowego, wskazała na sprzeczność skarżonego rozstrzygnięcia z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22.lutego 2005r. Decyzją Nr [...] ([...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 pkt 1 oraz art. 149 §3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("tekst jednolity Dz.U. Nr 98/00, poz. 1071"), utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wskazał, że istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie natomiast z treścią art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na wniosek, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, decyzja Nr [...], wydana została w dniu 5.listopada.2004 r., a więc w stanie prawym uregulowanym m.in. przez przepis art. 59 ust. 7, wprowadzonego art. l pkt 49 c ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. O stosowaniu znowelizowanego przepisu art. 59 ust. 7, decyduje, zdaniem organu odwoławczego, data złożenia przez K. J. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (4.października.2004 r.), bowiem w tej dacie organ nadzoru budowlanego zobligowany był już do stosowania w/w przepisu. W tej sytuacji, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., "do decyzji Nr [...] nie ma zastosowania przepis art. 7 ust. l ustawy zmieniającej, co powoduje, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...], odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Nr [...], jest prawidłowa". G. D. w tym postępowaniu nie przysługiwał bowiem przymiot strony. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, co do przebiegu postępowania legalizacyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wykraczają one poza zakres badanej sprawy, który dotyczy wyłącznie prawidłowości i legalności decyzji zaskarżonej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła G. D., wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Obszernie cytując argumentację, zawartą w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22.lutego 2005r., w sprawie o sygn.akt IISA/Łd 1648/03, za błędne uznała stanowisko organów, odmawiające jej przymiotu strony w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego warsztatu naprawy i wymiany ogumienia samochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie Wskazać należy w pierwszym rzędzie, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądowym, może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w postępowaniu nadzwyczajnym. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.października 2001r., w sprawie o sygn.akt SA/Rz 434/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Palestra 2002/9-10/199). Oznacza to, iż orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki prawne, wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne w sprawie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.marca 1999r., sygn.akt IV SA 527/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47257). Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej, określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (szerzej na ten temat: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T.Wosia, Warszawa 2005, str.472-479). Tym samym jest więc oczywiste, iż poglądy prawne, wyrażone w motywach wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 22.lutego 2005r., wydanego w sprawie o sygn.akt IISA/Łd 1648/03 pozostawały wiążące dla organów, rozpoznających wniosek G. D. o wznowienie postępowania. Nadal bowiem dotyczą one "sprawy", we skazanym wyżej rozumieniu, chociaż wniosek o wznowienie postępowania, złożony został po wydaniu wyroku w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1648/03. Zatem za przesądzone uznać należało, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie K. J. pozwolenia na użytkowanie warsztatu naprawy i wymiany ogumienia samochodowego, położonego w W., przy ul. B. Jak bowiem wynika z lektury uzasadnienia cytowanego wyroku, wykładnia art. 7 ust. 1 z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób radykalny odbiega od interpretacji, zaprezentowanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż treść art. 7 ust 1 cytowanej ustawy wyraźnie wskazuje na powinność stosowania przepisów dotychczasowych "do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a niezakończonych decyzją ostateczną". Ustawodawca nie posługuje się pojęciem "postępowania", używając określenia "sprawa". Cezurę czasową określa natomiast poprzez odwołanie się do jej wszczęcia i zakończenia decyzją ostateczną. Jakkolwiek szczupły nie byłby materiał dowodowy, przekazany do kontroli sądowej przez organy w rozpoznawanej sprawie (prócz podania o wznowienie, decyzji organów I i II instancji oraz odwołania skarżącej nie nadesłano w zasadzie żadnych materiałów), jest niewątpliwe, iż "sprawa", dotycząca spornego obiektu budowlanego (co najmniej jego pozwolenia na użytkowanie), wszczęta została przed dniem 11.lipca 2003r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Zatem brak było podstaw, by w jej fragmencie eliminować skarżącą z udziału w toczącym się postępowaniu. Kwestia ta, została w sposób nie budzący wątpliwości przesądzona w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22.lutego 2005r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1648/03. Zatem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na naruszenie przez organy przepisów art. 149 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 153 p.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z uwagi na charakter prawny uchylonej decyzji ostatecznej, nie posiadającej przymiotu wykonalności, brak było podstaw do rozstrzygania w przedmiocie jej wykonywania, w trybie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. natomiast orzeczono o zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania, na które składały się uiszczony przezeń wpis sądowy (500,00,-zł.), opłata od pełnomocnictwa (15,00,-zł.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalone na kwotę 240,00,-zł., w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).