II SA/Łd 852/08

Dnia 22 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot–Szustowska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. W. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) zobowiązał "A." S.A. z siedzibą w K. jako właściciela pawilonu handlowego usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A. 14 do wykonania robót budowlanych polegających na przeniesieniu skraplacza lady chłodniczej ze ściany północnej na ścianę wschodnią oraz wykonania ekranu akustycznego wokół skraplacza - w terminie do dnia 30 września 2008 r. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, właściciele sąsiednich nieruchomości – E. i J. D. oraz K. i B. W. zwrócili się do organu I instancji z prośbą o interwencję w sprawie urządzenia technicznego emitującego hałas, zamontowanego na budynku wskazanego pawilonu handlowego W trakcie oględzin pawilonu handlowego przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2008 r. stwierdzono, iż emitorem hałasu jest skraplacz płynu chłodzącego do lady chłodniczej, zamontowany na ścianie północnej budynku nad wyjściem ewakuacyjnym z budynku. Projekt, stanowiący załącznik do decyzji pozwolenia na budowę, przewidywał montaż przedmiotowego skraplacza na ścianie wschodniej budynku nad rampą rozładunkową. W okazanym dzienniku budowy brak jest zapisów o montażu urządzenia, jak również o powodach zmiany jego lokalizacji. Według oświadczenia przedstawiciela Spółki, powodem zwiększenia emisji hałasu było dostanie się do wentylatora ciała obcego, które usunięto w dniu 18 czerwca 2008 r. P.B., reprezentujący Spółkę, okazał również decyzję PINB w P. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie wskazanego obiektu. W odpowiedzi na wezwanie organu dotyczące emisji hałasu po dokonaniu naprawy skraplacza, B. i K. W., oraz E. i J. D. oświadczyli, iż poziom hałasu po dniu 18 czerwca 2008 r. nieco się obniżył, choć nadal jest uciążliwy, gdyż znacznie przekracza deklarowaną dla urządzenia CHN-204L wartość 36 db (A). Z tego też powodu zażądali likwidacji źródła hałasu od strony północno-zachodniej budynku pawilonu spożywczego oraz przeniesienia urządzenia w miejsce określone w projekcie budowlanym. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał, zdaniem organu I instancji, wydanie w dniu [...] r. decyzji nakazującej Spółce wykonanie określonych robót budowlanych w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania przedmiotowego urządzenia na otoczenie. Od wskazanej decyzji pełnomocnik "A." S.A.- P.B. złożył odwołanie, podnosząc, że lokalizacja skraplacza została ustalona po analizie z dostawcą urządzenia, z uwzględnieniem jego wpływu na otoczenie. Zdaniem strony odwołującej, zastrzeżenia sąsiadów wynikały z awaryjnej pracy skraplacza, który został naprawiony i obecnie jego praca jest zgodna z ustalonymi w tym zakresie normami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt handlowy oddano do użytkowania wraz ze spornym urządzeniem budowlanym - skraplaczem płynu chłodzącego do lady chłodniczej. Zebrana w sprawie dokumentacja nie dowodzi natomiast w sposób jednoznaczny, że obiekt ten jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, a tylko takie ustalenia obligowałyby organ do wydania decyzji przewidzianej w art. 66 Prawa budowlanego. Uprawnienia organu nadzoru budowlanego określone w art. 66 dotyczą stanu i użytkowania obiektu budowlanego jako całości, nie zaś poszczególnych części obiektu. Dlatego też orzekanie na podstawie tego przepisu jedynie w stosunku do urządzenia technicznego, jakkolwiek związanego z budynkiem, jest niedopuszczalne. Kwestie związane z eksploatacją urządzenia technicznego, w tym również z nadmierną emisją hałasu przez to urządzenie, należą do kompetencji właściwych organów ochrony środowiska. Dodatkowo [...]WINB w Ł. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak jednoznacznego wskazania faktów, które PINB uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł decyzję pierwszoinstancyjną oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. i K. W. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż zastosowanie przez organ I instancji w/w przepisu było przedwczesne wobec dopuszczenia budynku do użytkowania oraz uznanie za niedopuszczalne orzekanie przez organ I instancji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do samego urządzenia technicznego związanego z budynkiem, 2. art. 84a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie był właściwy do rozpoznania kwestii związanej z emisją hałasu przez skraplacz, skoro sprawami tego rodzaju zajmują się organy ochrony środowiska. Skarżący podnieśli ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i przyjęcie, iż w sprawie brak jest dowodów świadczących o tym, że przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska o braku możliwości zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy jedynie w odniesieniu do urządzenia technicznego i przyjęciu, że zastosowanie wymienionego przepisu jest niedopuszczalne. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, wobec czego Sąd zobligowany był ją oddalić. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zaskarżonym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji zobowiązującą Spółkę "A." w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do wykonania robót budowlanych, polegających na przeniesieniu skraplacza lady chłodniczej ze ściany północnej na ścianę wschodnią oraz wykonania ekranu akustycznego wokół skraplacza w terminie do dnia 30 września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. Zdaniem organu orzekającego zebrana w sprawie dokumentacja była niewystarczająca, by uznać, że obiekt budowlany użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, a tylko takie ustalenia obligowałyby organ I instancji do wydania decyzji przewidzianej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Według Sądu powyższe stanowisko jest słuszne i zasługuje na aprobatę. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z przytoczonego unormowania wynika zatem, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie konkretnych nieprawidłowości w zakresie użytkowania budynku, jest możliwe wyłącznie po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania wyjaśniającego, w toku którego organ administracyjny ustali w sposób nie budzący żadnych wątpliwości (zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Oznacza to między innymi konieczność zgromadzenia w aktach administracyjnych sprawy niepodważalnych dowodów świadczących o użytkowaniu obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W rozpoznawanej sprawie taka dokumentacja, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, nie została w ogóle zgromadzona. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono wyłącznie oględziny nieruchomości położonej w P. przy ul. A. 14, w trakcie których ustalono, że rozbudowy pawilonu handlowego dokonano w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Projekt przewidywał między innymi zamontowanie na wschodniej ścianie budynku w narożniku północno-wschodnim urządzenia skraplającego do lady chłodniczej. Stwierdzono również, że rzeczone urządzenie zostało zamontowane na ścianie północnej w północno - zachodnim narożniku budynku i według uczestniczącego w oględzinach K.W. jest ono emitorem hałasu, który od dnia 18 czerwca 2008 r., po naprawieniu skraplacza uległ wyraźnemu obniżeniu. Ustalono ponadto, iż pawilon handlowy wraz ze spornym urządzeniem został oddany do użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. nr [...]. W świetle powyższych okoliczności nie można - w ocenie Sądu - podzielić stanowiska organu I instancji, iż przedmiotowy obiekt użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W aktach administracyjnych sprawy niniejszej brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w tym zakresie. Fakt, że skraplacz lady chłodniczej emituje hałas, choć na podstawie protokołu oględzin nie wiadomo nawet, czy poziom jego emisji przekracza dopuszczone prawem normy, czy też, że ów skraplacz został zamontowany w innym miejscu, aniżeli przewidywał to projekt budowlany, nie świadczy jeszcze o spełnieniu przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Również subiektywne odczucia skarżących o zagrożeniach, jakie niesie ze sobą dalsze funkcjonowanie skraplacza do lady chłodniczej, nie mogły same w sobie stanowić podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tego też powodu Sąd podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że w rozpoznawanej sprawie zachodzi koniczność przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tak jak stanowi o tym art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu rzeczonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu stosownej dokumentacji, organ I instancji będzie mógł ocenić, tak jak wymagają tego przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy w przedmiotowej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Poza tym konieczne jest, według Sądu, poczynienie rozważań przez PINB, czy przedmiotowy skraplacz lady chłodniczej jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym w rozumieniu regulacji art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy, twierdząc również, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Powyższy przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek należytego umotywowania wydanego rozstrzygnięcia. Stanowi on mianowicie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jest ogólnikowe i dość lakoniczne. Brak w nim zwłaszcza analizy prawnej co do przesłanek zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w kontekście zgromadzonej w sprawie, jakże ubogiej, dokumentacji. Motywy decyzji, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 985/05 - LEX nr 193924 i z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 195/07 - LEX nr 338257). Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał, w przekonaniu składu orzekającego, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o regulację art. 138 § 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w motywach wydanego rozstrzygnięcia wskazał bowiem poprawnie, jakie przesłanki zadecydowały o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wyjaśnić przy tym trzeba, że podjęcie przez organ I instancji decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji miał tylko kompetencje kasacyjne. Z tych wszystkich powodów Sąd zobligowany był oddalić skargę B.W. i K.W. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.