II SA/Łd 857/11

Dnia 16 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. H. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [..] Wojewoda [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr [....] z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. (dawna ul. R. 32), oznaczonej na mapie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: nr 285/6 , nr 287/2 i nr 271, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. J. W. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot części gospodarstwa rolnego o pow. 10 ha położonego w Ł. przy ul. B. 44, dawniej przy R. 32. W kolejnych wystąpieniach zainteresowany sprecyzował, że żądanie dotyczy działek: nr 285/6, nr 287/2, nr 271, nr 262/2, nr 262/5, nr 262/6, nr 263. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] – na podstawie art. 26 § 2 i 3 oraz art. 123 K.p.a. – wobec spełnienia przesłanek z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu działek: nr 285/6, nr 287/2, nr 271, stanowiących własność Gminy Ł. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 K.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. (dawna ul. R. 32), oznaczonej na mapie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: nr 285/6 , nr 287/2 i nr 271 z racji jego bezprzedmiotowości. Od powyższej decyzji J. W. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o wydanie orzeczenia o zwrocie przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem strony wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło bezprawnie, w oparciu o przepisy sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i krzywdzące dla właścicieli nieruchomości. Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż termin "zwrot nieruchomości" został użyty w ustawie o gospodarce nieruchomościami w rozdziale 6, art. 136 i następnych, i odnosi się do sytuacji, gdy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca żąda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem koniecznym orzekania o zwrocie nieruchomości jest zatem uprzednie wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź, stosownie do przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego, bądź też nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody działki: nr 285/6, nr 287/2, nr 271, których dotyczy niniejsze postępowanie, nie były przedmiotem wywłaszczenia w trybie przytoczonych wyżej przepisów. Nie dotyczy ich zatem instytucja zwrotu. Wymienione działki objęte wnioskiem J. W. wywodzą się z dawnej nieruchomości położonej we wsi A., S. 24, a po włączeniu do granic administracyjnych Ł. - przy ulicy R. 24, stanowiącej własność R. G. Nieruchomość ziemska położona w Ł. przy ul. R. 32-34 (dawniej R. 24) o obszarze 16,63 ha, stanowiąca własność R.G. stała się własnością Skarbu Państwa z mocy art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe potwierdza pismo Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Zarządu Rolnictwa nr [...] z dnia [...] r. Dla nieruchomości tej w dniu 26 stycznia 1959 r. została założona księga wieczysta KW Nr [....] Obecnie działka nr 285/6 o pow. 19828 m² położona jest przy ul. O. 3/3A, obręb [...], stanowi własność Gminy Miasta Ł. i jest objęta księgą wieczystą KW Nr [...]. Działka została odłączona z księgi wieczystej KW Nr [...] i przejęta na własność Gminy Miasta Ł. od Skarbu Państwa. Podstawę wpisu stanowiła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] Działka nr 271 o pow. 3660 m² położona jest obecnie przy ul. B. 44A, a działka nr 287/2 o pow. 36606 m2 położona jest przy ul. O. 5, obręb [...]. Obie działki uregulowane są w księdze wieczystej KW Nr [...] i stanowią własność Gminy Miasta Ł.. Działki zostały przyłączone do aktualnej księgi wieczystej po ich odłączeniu z księgi wieczystej KW Nr [...] w następstwie przejęcia przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności gruntu Skarbu Państwa. Z kolei księga wieczysta KW Nr [....] została założona w dniu 25 kwietnia 1968 r. dla nieruchomości odłączonej z księgi wieczystej KW Nr [...]. W dziale II powołanej księgi wieczystej wpisano R.T. jako właściciela. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że z założonej dla nieruchomości o pow. 16,63 ha po Niemcu R.G. księgi wieczystej KW Nr [...] odłączono do księgi wieczystej KW Nr [...], z której wywodzą się obecne działki: nr 271, nr 287/2, nieruchomość o pow. 4,21 ha. Grunt ten otrzymał na mocy dokumentu nadania ziemi z dnia 24 października 1960 r. R.T.. Nieruchomość została następnie przejęta przez Skarb Państwa postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miasta Ł. w Ł. Wydziału V Cywilnego z dnia [...]. sygn. akt: [..] na pokrycie prawomocnych zaległych zobowiązań. Organ stwierdził, że zapisy ww. ksiąg wieczystych nie stanowią potwierdzenia jakoby przedmiotowe nieruchomości były kiedykolwiek przedmiotem wywłaszczenia od poprzedników prawnych J. W.. Jednocześnie organ ustalił, że na mocy dokumentu nadania ziemi Nr [...] z dnia [..] S. W. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze 10 ha 6294 m² ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej po Niemcu R.G., Ł., A. S. 24. Nadana ziemia została zobrazowana na szkicu gruntów gospodarstwa po Niemcu R.G. z dnia 5 listopada 1947 r., gospodarstwa położonego w Ł. przy ul. R. 24, dawna nazwa –A., S., przejętego na cele reformy rolnej na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Natomiast, na mocy dokumentu nadania ziemi Nr [...] również z dnia [...] r. nadział ziemi o obszarze 6 ha, ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej po Niemcu R.G., otrzymał R.F. Grodzka Komisja Społecznej Kontroli na posiedzeniu z dnia [...] r. orzekła o uchyleniu dokumentów nadania ziemi opiewających na nazwiska S. W. i R.F. dotyczących gospodarstwa po Niemcu R.G., położonego w Ł. przy ul. R. 24. Równocześnie Komisja zdecydowała podzielić gospodarstwo na dwie równe części. Z wyciągu z protokołu z posiedzenia Grodzkiej Komisji Ziemskiej w Ł. z dnia [...] r. wynika, że S. W. przydzielono część ziemi o obszarze 9 ha, położonej między ulicami: B., a S.. R.F. nadano ziemię o pow. 7 ha 6294 m2. Następnie, orzeczeniem z dnia [...]r. Wojewódzka Komisja Ziemska unieważniła dokumenty nadania ziemi Nr [..] i Nr [...] z dnia [...] r. na nazwiska S. W. i R.F., a także uchyliła decyzję Dzielnicowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] r. oraz podzieliła użytkowany wówczas obszar 11,5 ha przyznając R.F. 5,5 ha a S. W. 6 ha. Dalej Wojewoda wskazał, że dotychczasowy stan posiadania, który zaistniał po wydaniu przez Wojewódzką Komisję Ziemską orzeczenia z dnia [...] r. został faktycznie uregulowany orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [..] r., w którym postanowiono wydać użytkownikom, tj. S. W. użytkującemu 7 ha ziemi i R. T. użytkującemu 5 ha ziemi z gospodarstwa po R.G. położonego przy ul. R. 32, akty nadania ziemi zgodnie z ww. podziałem. Następnie, na mocy dokumentu nadania ziemi wydanego w dniu [...] r. przez Powiatową Komisję Ziemską S. W. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze około 7 ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w Ł. przy ul. R. 32. Odnosząc się zatem ściśle do wniosku zainteresowanego o zwrot gruntu Wojewoda stwierdził, że S. W. był od roku 1955 właścicielem 7 ha. Wcześniejsze nadania ziemi o ogólnej pow. 16, 63 ha na rzecz S. W. i R. F. zostały unieważnione, co było dokonane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Natomiast z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda wywiódł, że nadział ziemi 7 ha z dnia [..] r. nie obejmował gruntu odpowiadającego obecnym działkom nr 271, 285/6, 287/2. Reasumując Wojewoda stwierdził, że odnośnie przedmiotowych działek nie nastąpiło wywłaszczenie w trybie wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadto, działki te nie stanowiły własności spadkodawcy zainteresowanego w sprawie. Owszem obejmował je nadział ziemi z dnia [..] r., jednak orzeczenie to zostało skutecznie unieważnione, co nadal nie zmienia faktu braku wywłaszczenia otwierającego ewentualnie drogę do ubiegania się o zwrot nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ podniósł, że kwestia skuteczności unieważnienia dokumentów nadania ziemi z dnia [...]r. wykracza poza ramy niniejszego postępowania, poza tym, jak wynika z materiału dowodowego, była już rozpatrywana przez Ministerstwo Rolnictwa właściwe w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. J. W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Skarżący zarzucił naruszenie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek przyjęcia, że nie przysługuje mu zwrot ziemi, a nadto naruszenie Konstytucji, w szczególności zasady ochrony własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek J. W. o zwrot części gospodarstwa rolnego o pow. 10 ha położonego w Ł. przy ul. B. 44, dawniej przy R. 32. Z treści skargi wynika, że skarżący w szczególności zarzuca naruszenie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek przyjęcia, że nie przysługuje mu zwrot ziemi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Rozważania w niniejszej sprawie należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 136 przywołanej ustawy, postępowanie o zwrot nieruchomości może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, a także takich, o których mowa w art. 216 tej ustawy. Z kolei przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa natomiast przypadki, w których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a co do których pomimo to mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 dział III ustawy tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zatem wolą ustawodawcy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości można dochodzić na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ponadto przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Innymi słowy mówiąc: omawiany przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010r., sygn. akt I OSK 1602/09 dostępny pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl). Wśród wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktów prawnych brak jest dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który – zgodnie z bezspornymi ustaleniami organu – stanowił podstawę nadania spadkodawcy skarżącego ziemi, objętej wnioskiem skarżącego o zwrot. Właśnie owo niewątpliwe ustalenie organów jest w tej sprawie kluczowe. Na aprobatę zasługują wywody organów, znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym, iż w stosunku do spornych działek nie nastąpiło wywłaszczenie w trybie wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadto, działki te nie stanowiły własności spadkodawcy skarżącego. Z akt sprawy wynika, że działki, których zwrotu oczekuje skarżący, pierwotnie obejmował nadział ziemi z dnia [...]r., zaś w dniu [..] roku Grodzka Komisja Społecznej Kontroli uchyliła akty nadania ziemi na rzecz ojca i dziadka skarżącego. Następnie dokumenty nadania ziemi z [...]r. zostały unieważnione orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [..]r. Tym samym orzeczeniem uchylono decyzję Dzielnicowej Komisji Ziemskiej z [..]r. i przyznano wówczas ojcu skarżącego obszar 6 ha, zaś dziadkowi skarżącego 5,5ha. Owa okoliczność nie zmienia jednak oceny, iż w tym przypadku nie doszło do wywłaszczenia spadkodawców skarżącego otwierającego ewentualnie drogę do ubiegania się o zwrot nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz do nadania im ziemi w oparciu o przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem składu orzekającego w sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku J. W. o zwrot nieruchomości objętych nadziałami na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z uwagi na brak przepisu prawa materialnego umożliwiającego organowi orzekanie co do istoty sprawy, postępowanie prowadzone w sprawie zwrotu nieruchomości stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też zasadnie uczyniły organy w niniejszej sprawie. Wyjaśnienia tu wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie jest to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. m.ch.