II SA/Łd 857/19

Dnia 5 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 roku sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu W. S. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A , kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. II SA/Łd 877/19 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) - powoływanej jako: "u.p.s." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], mocą której zmieniono decyzję z [...] r., nr [...], o ustaleniu opłaty dla A. O. za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/267 w wysokości 878,78 zł od 1 czerwca 2019 r. Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji A. O. zarzucił naruszenie art. 139 pkt 1 ust. 10, art. 140 pkt 1 ust. 2a w związku z art. 140 pkt 4 ust. 3 ustawy o emeryturach. Niezależnie od błędnie naliczonej należności kwoty potrącenia z należnej emerytury, decyzja Prezydenta Miasta Ł. naruszyła art. 141 ust. 3 ustawy o emeryturach. W związku z powyższymi okolicznościami strona wniosła o zmianę wydanej decyzji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że decyzją organu I instancji z [...] r., nr [...], organ I instancji ustalił miesięczną opłatę za pobyt A. O. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/267 od dnia przyjęcia do placówki w następujący sposób: A. O. w wysokości 959,97 zł; Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez zobowiązanego. Ustalono wówczas, że strona otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 1255,40 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 115,99 zł, co stanowi łączny dochód w wysokości 1371,39 zł, natomiast 70% dochodu wynosi 959,97 zł. Następnie decyzją z [...] r., nr [...], organ I instancji zmienił ww. decyzję z [...] r., nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt A. O. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/267, w części dotyczącej tej opłaty w ten sposób, że jej wysokość względem strony ustalono od 1 czerwca 2019 r. w wysokości 878,78 zł. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu, każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania, natomiast odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 u.p.s. Wśród tego rodzaju przychodów ustawodawca nie wymienił dodatku pielęgnacyjnego. Zatem dodatek pielęgnacyjny wlicza się bezpośrednio do dochodu obliczanego na potrzeby ustawy o pomocy społecznej. Uwzględnienie go w dochodzie strony przez organ było więc zgodne z dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s. Z kolei katalog przychodów określonych w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ administracji przyznający świadczenia nie ma żadnej swobody w zasadzie ustalania dochodu osoby, w tym również wykraczania poza katalog przychodów w nim określonych. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W związku z tym uznać należy, że zmiana (uchylenie) decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Tak więc zmiana w trybie powołanego przepisu - w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy - może wywoływać skutek prawny od momentu wejścia w życie decyzji weryfikacyjnej, bądź od wskazanej w tym rozstrzygnięciu daty, która może być wcześniejsza niż data podjęcia decyzji zmieniającej (uchylającej). Z zebranej dokumentacji wynika, że kwota zmiany dochodu A. O. przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Od czerwca 2019 r. podstawą naliczenia opłaty A. O. jest świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 1033,39 zł, które wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 222,01 zł stanowi dochód w łącznej wysokości 1255,40 zł. Natomiast 70% dochodu wynosi 878,78 zł i stanowi opłatę A. O. za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/267 od 1 czerwca 2019 r. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył A. O., zarzucając błędne ustalenie względem niego wysokości opłaty za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Pismem z 19 lutego 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, że naruszono prawa skarżącego jako emeryta do ochrony nabytego świadczenia emerytalnego wynikającej z przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Ustalenie odpłatności za pobyt w takiej wysokości narusza prawa skarżącego wynikające z zapisu art. 139 pkt 10 w związku z art. 140 pkt 4 ppkt 3 ww. ustawy, który określa wysokość potrąceń z emerytury z tytułu odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej, zakładach opiekuńczo-leczniczych i zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych na maksimum 65% przyznanego świadczenia. Wyjątek stanowi zapis art. 140 pkt. 6a tej ustawy dotyczący zbiegu potrąceń z tytułu odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej, zakładach opiekuńczo-leczniczych i zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych z potrąceniami z innych tytułów o których mowa w art. 139 ust. 1 pkt 1-9 dopuszczający 70% wysokość potrącenia świadczenia z FUS. Sytuacja przewidziana w tym punkcie nie dotyczy jednak skarżącego, który nie ma innych potrąceń niż na rzecz Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczego w Ł.. W ocenie pełnomocnika skarżącego ustawa, na podstawie której zaskarżoną decyzją ustalono odpłatność skarżącego za jego pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. w kwocie 878,78 zł, to jest w wysokości 70 % dochodu w oparciu o art. 61 ust. 2 pkt. 1 u.p.s., w jego przypadku nie powinna mieć zastosowania w zakresie przekraczającym 65% dochodu. Ustalenie tej odpłatności w wysokości jej górnej granicy nie może dotyczyć osób będących w takiej sytuacji jak skarżący, którzy poza świadczeniami z FUS innych dochodów nie posiadają, gdyż ochrona świadczenia emerytalnego poprzez zakreślenie górnej granicy jego potrącenia na 65% wysokości dochodu rozciąga się również na sytuację zakreśloną w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Ustawa o pomocy społecznej w powołanym przepisie pozwala na pewną swobodę w jego ostatecznym ustaleniu, gdyż użyte przez ustawodawcę określenie "do" wprost na to wskazuje. Zdaniem pełnomocnika skarżącego ustalona przez Prezydenta Miasta Ł. zaskarżoną decyzją odpłatność za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. realizowana poprzez potrącenie kwoty 794,56 zł, to jest 65% dochodu wprost z emerytury skarżącego, a pozostałych 5% w kwocie 84,22 zł poprzez zobowiązanie do zapłaty wynikające z zaskarżonej decyzji jest obejściem przepisów o ochronie jego świadczenia emerytalnego wynikającej z ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Niezależnie od powyższego skarżący kwestionuje również doliczenie do dochodu będącego podstawą wyliczenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 222,01 zł, który jest wolny od podatku dochodowego w myśl ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 387 ze zm.) i nie podlega egzekucji zarówno sądowej jak i administracyjnej. Wliczanie go do dochodu przy obliczaniu należności za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. zdaniem skarżącego również ją zawyża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie. Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty za pobyt skarżącego w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt u.p.s., zgodnie z którym obowiązanym do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Pobyt w domach pomocy społecznej jest bowiem zawsze odpłatny (art. 60 ust. 1 u.p.s.), a ww. przepisy regulują jedynie kolejność podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania mieszkańca, a więc organy administracji nie mogą odstąpić od ustalania opłaty według powyższych reguł. W sytuacji, gdy ani mieszkaniec domu pomocy społecznej, ani żadna z osób wymienionych art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest w stanie ponieść tej opłaty w całości albo przynajmniej w części, koszty pobytu pokrywa gmina. Zwolnienie z opłaty ma natomiast charakter wyjątkowy, fakultatywny i tylko po spełnieniu przez zobowiązanego przesłanek z art. 64 u.p.s. Niedopuszczalne jest bowiem przerzucanie ciężaru świadczonej pomocy na społeczeństwo, w sytuacji, gdy zobowiązany jest w stanie przynajmniej częściowo partycypować w jej kosztach. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią samodzielną i wyłączną podstawę do ustalania opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W związku z tym do ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie ma zastosowania przepis art. 140 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 92/07 – dostępny w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych - oraz wyrok SN z 7 marca 2012 r., sygn. akt II BU 3/11, publ. w OSNP 2013/3-4/45). Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy ustawy o pomocy społecznej określają zasady ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, natomiast przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych regulują jedynie zasady ich potrącania. Zgodnie bowiem z art. 139 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - podlegają potrąceniu, z uwzględnieniem art. 141, m.in. należności z tytułu odpłatności za pobyt osób uprawnionych do świadczeń w domach pomocy społecznej, zakładach opiekuńczo-leczniczych lub zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych - na wniosek dyrektorów tych placówek. W związku z powyższym orzekające w sprawie organy nie mogły naruszyć wskazanych w skardze przepisów art. 140 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 139 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem przepisy te w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości ustalenia dochodu skarżącego, to wyjaśnienia wymaga, że ustawodawca określił, co należy rozumieć pod pojęciem dochodów osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt w ośrodku ustalany. Jak bowiem wynika z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei art. 8 ust. 4 u.p.s. zawiera zamknięty katalog przychodów, które nie stanowią dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Dodatek pielęgnacyjny nie został wymieniony w tym katalogu, co oznacza, że na zasadach ogólnych podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Tym samy organy obowiązane były do jego uwzględnienia przy obliczaniu dochodu skarżącego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za jego pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym. Dlatego zarzuty w tym przedmiocie należy ocenić jako bezzasadne. Jak wynika z akt sprawy organ administracji zmienił swoją pierwszą decyzję ustalającą wysokość opłaty za pobyt skarżącego w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym. Powodem zmiany było zmniejszenie dochodu skarżącego na skutek utraty przez niego prawa do dodatku mieszkaniowego. Z tego wynika, że zmiana wysokości spornej opłaty nastąpiła na korzyść skarżącego. Reasumując, w ocenie sądu organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a następnie właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) jak w pkt 2. A. P.