II SA/Łd 858/08

Dnia 22 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot–Szustowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Postanowieniem nr [...]z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), wstrzymał Gminie K. prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej W., usytuowanej na działce o numerze ewidencyjnym 69/2, położonej w obrębie W. i na działkach o numerach ewidencyjnych 2/2 i 175, położonych w obrębie O., wykonywanych w sposób "odbiegający od warunków, określonych w przepisach" i nałożył na Gminę K. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych na drodze W. z uwzględnieniem granic pasa drogowego, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek mieszkańców wsi J., którzy wskazali na prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem starego pasa drogowego i przesunięcie drogi w kierunku pól, położonych we wsi W. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli ustalono, że wykonana została warstwa podbudowy z tłucznia kamiennego do działki o numerze ewidencyjnym 176 na odcinku o długości około 1.150 m i szerokości 3,50 – 3,60 m. Przebudowa przedmiotowej drogi gminnej wykonywana jest przez Gminę K. na podstawie zgłoszenia, dokonanego w Starostwie Powiatowym w Ł. w dniu [...]r. Z rysunków i opisu technicznego, załączonych do zgłoszenia wynika, że roboty budowlane obejmować będą: roboty przygotowawcze, roboty ziemne, wykonanie przepustów, wykonanie dolnej podbudowy z kruszywa naturalnego, wykonanie górnej podbudowy z tłucznia kamiennego, wykonanie nawierzchni bitumicznej, wykonanie poboczy ziemnych i oznakowanie pionowe. Ponadto, dokumenty te wskazują, że szerokość jezdni o nawierzchni asfaltowej wynosić będzie 3,0 m zaś obustronnych poboczy ziemnych – 1,0 m. Roboty będą nadto wykonywane w istniejącym pasie drogowym, o szerokości 5,0 m i 6,0 m. Z wykonanego dotychczas zakresu robót wynika natomiast, że podbudowa pod jezdnię przesunięta została w kierunku północnym, co uniemożliwi wykonanie przebudowy drogi w granicach pasa drogowego. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego pasa drogowego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie organu, poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są sposób odbiegający od warunków określonych w dokonanym zgłoszeniu oraz obowiązujących przepisach prawa. Tym samym też zasadne było, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych już prac. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina K. wskazała, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek podmiotów, które nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast inwestor – Gmina K. nie został o tym fakcie powiadomiony. Nie zawiadomiono go również o przeprowadzonej kontroli, przez co nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów okolicznych mieszkańców. Odwołujący podniósł ponadto, iż nałożony obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót z uwzględnieniem granic pasa drogowego, wykracza poza zakres prawa administracyjnego, stanowiąc domenę prawa cywilnego. W ocenie odwołującego zatem, nałożony obowiązek jest niewykonalny. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części, dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części nałożenia na inwestora obowiązku, orzekając o nałożeniu na Gminę K. obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót budowlanych na drodze W., porządzonej przez uprawnionego geodetę, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych na drodze W. z uwzględnieniem pasa drogowego, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż zgromadzony materiał dowodowy (w szczególności przeprowadzone oględziny) wskazują, iż inwestor wykonał roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem, "ponieważ przedmiotowe roboty nie są prawdopodobnie wykonywane w istniejącym pasie drogowym". Zachodzi zatem uzasadniona konieczność wyjaśnienia wątpliwości na podstawie stosownego materiału dowodowego. Organ stopnia podstawowego posłużył się w tym celu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tymczasem mając na uwadze, iż doszło do naruszenia warunków zgłoszenia, zobligowany był zastosować art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 powołanej ustawy. Nie znajduje też, zdaniem organu wyższego stopnia, uzasadnienia zakres nałożonego obowiązku. W celu wyjaśnienia prawidłowości wykonanych robót, koniecznym jest wykonanie również ekspertyzy geodezyjnej, obejmującej prawidłowość wytyczenia przedmiotowej drogi, w stosunku do dokonanego zgłoszenia. Nałożony obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych stanowić może natomiast materiał dowodowy jedynie w zakresie ustalenia, czy szerokość wykonywanej drogi odpowiada warunkom dokonanego zgłoszenia. W skardze na powyższe postanowienie Gmina K. powtórzyła zarzuty, zawarte w zażaleniu, wskazując, iż organ II instancji nie rozważył ich w sposób należyty. W szczególności nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. jak również zarzutów, związanych z nałożonymi obowiązkami. Skarżąca podniosła bowiem, iż niezrozumiałe i nieracjonalne wydaje się nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, zwłaszcza wobec faktu, iż uprawnieni geodeci władni są określić czy obiekt został usytuowany w terenie zgodnie ze zgłoszeniem. Ponadto, w ocenie inwestora, brak jest specjalności drogowej w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28.kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. nr 83, poz. 578 ze zm.), zatem nałożony obowiązek jest niewykonalny. Rozszerzenie zakresu nałożonych obowiązków stanowi natomiast, zdaniem skarżącej, naruszenie zakazu reformationis in pius. W konkluzji Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22.stycznia 2008r., reprezentujący Gminę K. pełnomocnik wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało przez Gminę wykonane w zakresie wstrzymania robót oraz przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej. Uczestnicy B. D., M. C. i A. A. wnieśli o oddalenie skargi. Uczestnik A. A. podniósł, iż roboty budowlane przy budowie drogi zostały faktycznie wykonane, przy czym były one prowadzone również po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność aktu administracyjnego w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczenia, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zasadny jest bowiem zarzut przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa do czynnego udziału stron w tymże postępowaniu (art.10 k.p.a.). Jak bowiem wynika z nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych, przedstawiciel strony skarżącej, będącej jednocześnie inwestorem robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi gminnej na odcinku W., nie brał udziału w przeprowadzonych w dniu 7.lipca 2008r. oględzinach, nie będąc jednocześnie powiadomionym o ich terminie. Zgodnie zaś z treścią art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. O miejscu i terminie jego przeprowadzenia winna być przy tym powiadomiona przynajmniej na siedem dni przed terminem. Okoliczność faktyczna może być przy tym uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. i 81 k.p.a. jest przy tym bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom, w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006r., sygn.akt II OSK 397/86, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 321513 oraz z dnia 18.listopada 1999r., sygn.akt II SA 1210/99, niepubl. w zbiorze urzdowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 46806) W rozpoznawanej sprawie, w oparciu o ustalenia, poczynione podczas oględzin organ przyjął, iż roboty budowlane prowadzone przy przebudowie drogi, realizowane są w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, bowiem wiążą się "z przesunięciem drogi w kierunku północnym, co uniemożliwi wykonanie przebudowy drogi w granicach pasa drogowego". To zaś stanowiło uzasadnienie dla ich wstrzymania oraz nałożenia na inwestora obowiązków, w trybie art. 50 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.). Okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia, zostały zatem ustalone na podstawie dowodu, przeprowadzonego z naruszeniem art. 79 i 81 k.p.a. Uzasadnia to wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a., przewidującego zakaz wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zobowiązanie strony skarżącej do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót stanowiło bowiem jedynie doprecyzowanie obowiązku, o którym mowa w art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożonego już przez organ I instancji. Zarzucana niewykonalność postanowienia z uwagi na brak podmiotu uprawnionego do sporządzenie inwentaryzacji budowlanej w "specjalności drogowej" jest natomiast niezrozumiała, w świetle brzmienia § 18 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28.kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. nr 83, poz. 578 ze zm.), przewidującego wprost tego rodzaju specjalność. Jest natomiast oczywiste, że posiadanie uprawnień do projektowania obiektu budowlanego oznacza również kompetencje do sporządzania inwentaryzacji budowlanej z tym związanej (a maiori ad minus). Zgodzić się natomiast należy z zarzutem, iż organy nie uzasadniły w sposób prawidłowy potrzeby nałożenia określonego przez siebie obowiązku, nie odnosząc się dodatkowo do argumentacji skarżącego z tym związanej, przedstawionej choćby w zażaleniu. W sytuacji zaś, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, narusza prawo oraz uchybia zasadzie przekonywania i wyjaśniania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie odnosi się w sposób rzeczywisty do przedstawionych przez stronę argumentów. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn.akt VI SA/Wa 62/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 329705 oraz z dnia 9 listopada 2006r., sygn.akt III SA/Wa 1914/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 328551). Oznacza to zaś, iż należytego (zarówno faktycznego jak i prawnego) uzasadnienia wymag również rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w zakresie obowiązku, nałożonego na inwestora na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Po myśli art. 152 p.p.s.a orzeczono natomiast o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do dnia uprawomocnienia się wyroku. D.T.