III SA/Wa 1914/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 28 ust. 1 - 4, art. 30 art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej jako usus i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako rozporządzenie - utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji z [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]. Decyzją tą ZUS odmówił umorzenia K. W. zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 11.2002 r. do 10.2003 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji I instancji Prezes ZUS poinformował o treści obowiązujących w sprawie przepisów, stanie faktycznym sprawy i stwierdził, że trudności finansowe K. W. mają charakter przejściowy, gdyż w przypadku podjęcia przez nią zatrudnienia mogą one ulec zmianie. Zadłużenie postało niedawno, zatem w przyszłości - być może - strona będzie posiadać możliwości uzyskiwania środków finansowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 20 października 2004 r. K. W. poinformowała, iż zakończyła działalność gospodarczą, a jednocześnie musi spłacać zaciągnięte zobowiązania w Funduszu M., u Komornika Sądowego, w I. J. sp. z o.o., która przejęła dług TP SA, z tytułu nieopłaconych rachunków za energię elektryczną i czynsz, P., ZUS-u, Urzędu Skarbowego. Wyjaśniła, że nie posiada żadnych dóbr, które mogłaby sprzedać, ma odłączoną energie elektryczną. Ponadto stara się pomóc synowi, który utracił pracę w opiece nad córką. W "załączniku do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" z 26 stycznia 2006 r. K. W. poinformowała, że zwróciła się do Wydziału Spraw Społecznych i Dopłat do czynszów o dofinansowanie do czynszu, lecz odmówiono jej, ponieważ powierzchnia jej mieszkania przekracza o 8 m.kw., dopuszczalny przy udzielaniu pomocy, metraż. Zaległość z tytułu czynszu wynosi 2338,80 zł i grozi jej eksmisja. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy. Prezes ZUS zauważył, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ nieskuteczność postępowania egzekucyjnego nie została formalnie potwierdzona przez naczelnika urzędu skarbowego. Ponadto jego zdaniem strona nie wskazała na okoliczność korzystania przez nią z pomocy społecznej, co jest formalnym potwierdzeniem jej złej sytuacji materialnej i niemożności zaspokojenia potrzeb życiowych, ani nie powołuje się na swój zły stan zdrowia lub konieczność długotrwałej opieki nad członkiem rodziny. Kwestia zadłużenia strony była znana organowi administracji na poprzednich etapach postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2006 r. K. W. zarzuciła decyzji Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2006 r. naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez brak zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi poinformowała, ze jedynym jej źródłem utrzymania jest drobna pomoc finansowa, którą otrzymuje od rodziny. W celu pozyskania jakichkolwiek środków finansowych wyprzedaje ubrania i przedmioty domowego użytku. Zdaniem skarżącej Prezes ZUS naruszył jej interes prawny, ponieważ wbrew przedstawionym przez nią okolicznościom twierdzi, że sytuacja strony jest sytuacją tymczasową, co powoduje skutek odmowy umorzenia zaległości. Organ administracji II instancji nie uwzględnił, że K. W. jest osobą bezrobotną od 12 stycznia 2004 r., czyli ponad dwa lata oraz tego, że ze względu na wiek jej oraz kłopoty ze zdrowiem (serce, krzyż) szanse na znalezienie pracy - maleją. W ocenie skarżącej Prezes ZUS nie wziął pod uwagę, ze utraciła pomoc ze strony syna, a brak jakichkolwiek środków do życia zmusił jej wnuczkę do wyprowadzenia się. Zwróciła uwagę na to, ze przesłanka korzystania z opieki społecznej jako warunku umorzenia zaległości nie wynika z żadnego przepisu prawa. Według skarżącej wszelkie działania Zakładu mają na celu odmowę uwzględnienia wniosku, a nie należyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, czy jego zebranie. Poprzez wybiórczą i stronniczą ocenę faktów Zakład w ogóle nie dopuścił do uznania sytuacji, w jakiej skarżąca się znajduje za hipotetyczna podstawę do umorzenia, nie wspominając już o samej możliwości umorzenia zaległości skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił ponadto uwagę na to, że ZUS, podczas rozpoznawania wniosków, powinien uwzględniać i wyważać nie tylko słuszny interes ubezpieczonego, ale także interes społeczny, czyli innych ubezpieczonych, którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych, nie płacących składek ubezpieczonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. 1.W sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ustawodawca, w treści art. 83 ust. 4 usus zawarł odesłanie do stosowania instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustanowionej w art. 127 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek zastosowania art. 127 § 3 kpa sprawa jest analizowana dwa razy przez ten sam organ administracji. Sąd zauważa jednak, że sprawę o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rozpoznają w I i w II instancji odrębne podmioty (organy), których kompetencje i zadania - odmienne - zostały uregulowane w innych przepisach (por. art. 66 n., art. 83 ust. 1 i ust. 4, art. 83 a usus). W pierwszej instancji rozstrzygnięcie wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z art. 83 ust. 1 pkt 4 usus, natomiast po rozpoznaniu środka odwoławczego decyzję wydaje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pomimo tego, że sprawa K. W. była rozstrzygana w obu instancjach przez dwa różne podmioty/organy administracji, zarówno pod decyzją II instancji z [...] kwietnia 2006 r., jak też pod decyzją I instancji z [...] sierpnia 2004 r. podpisała się ta sama osoba. Sąd zauważa zgodnie z art. 127 3 kpa, że do wniosków o ponowne rozpatrzenie należy stosować regulację o o d p o w i e d n i m stosowaniu przepisów dotyczących "odwołań od decyzji Zakładu określonych w kodeksie postępowania administracyjnego". Według art. 24 § 1 pkt 5 kpa, osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2002 r. sygn. V SA 2535/01 niepubl., wyrok NSA z 24 marca 1983 r. sygn. I SA 1714/82 ONSA 1983/1/35). W postępowaniu przed obydwoma organami administracji brała udział ta sama osoba, co wynika ze złożonego przez nią podpisu pod decyzjami. Okoliczność ta, naruszająca prawo, jest przyczyną uchylenia decyzji. 2.Ponadto Sąd zauważa, że stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji winno zawierać, między innymi, wskazanie dowodów, na których organ się oparł ustalając stan faktyczny, niezależnie od wskazania, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, wskazanie dowodów, którym dał wiarę oraz wyjaśnienie przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie decyzji powinno się też cechować logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów. Ma to szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, czyli tych wydawanych przez Prezesa ZUS. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uznaniowej uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, ponieważ wspomniane swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, czy arbitralnością oceny sprawy. Uzasadnienie decyzji odmawiającej umorzenia zaległości z tytułu składek powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności i nie powinno ograniczać się do wskazania, treści obowiązujących przepisów oraz opisu wyrywkowo wybranych elementów sytuacji życiowej bez dokonania racjonalnej oceny tej sytuacji i zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych przez skarżącą. Fakt wskazania przez organ administracji niektórych zobowiązań skarżącej, czy jej sytuacji mieszkaniowej nie może wywoływać jakichkolwiek skutków, jeżeli organ nie wywiódł z tych okoliczności wniosków. Minimalnym wymogiem budowy uzasadnienia decyzji jest to, żeby organ administracji przedstawił uzasadnienie przyjętych przez niego poglądów, w tym - zaanalizował wydatki, do ponoszenia których skarżąca jest zobowiązana oraz dochody - które otrzymuje. Zdaniem Sądu Prezes ZUS w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek powinien, w sposób rzetelny, oceniać - i dać temu wyraz w treści uzasadnienia decyzji - stan majątkowy, w którym znajduje się skarżąca, ponieważ dopiero po ustaleniu stanu majątkowego można rozstrzygać o nieściągalności, pozbawieniu źródeł dochodu, czy niemożności uiszczenia składek w ogóle. Prezes ZUS powinien wskazać, jakie są źródła dochodu skarżącej, w jakiej wysokości uzyskuje dochód z tych źródeł, czy ona i członkowie jej rodziny uzyskują regularne dochody oraz jakie mają oszczędności, czy wysokość dochodów umożliwia jej regularne zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych, czy na skarżącej ciąży obowiązek zaspokajania potrzeb życiowych innych osób i czy posiada środki na zaspokojenie potrzeb tych osób, czy skarżąca podejmuje wysiłki - i jakie - w celu osiągnięcia dodatkowych dochodów i czy pozwala jej na to stan zdrowia. Powinien ponadto ocenić, w jaki sposób syn skarżącej pomagał jej w utrzymaniu i czy jego nieobecność ma wpływ na zaspokajanie - i na sposób zaspokajania - żywotnych potrzeb skarżącej. Sąd zauważa ponadto, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. W szczególności Prezes ZUS powinien w treści uzasadnienia decyzji uwzględnić to, czy skarżąca posiada jeszcze jakieś wartościowe dobra materialne, jaki jest jej stan zdrowia i czy umożliwia on skarżącej podjęcie zatrudnienia, czy skarżąca otrzymywała propozycje pracy, czy starała się o nią oraz czy skorzystała z ofert. W analizie Prezes ZUS powinien odnieść się do stanu zdrowia skarżącej, jej wieku, kwalifikacji oraz sytuacji na rynku pracy i uwzględnić zasady doświadczenia życiowego i racjonalnego wnioskowania. Do oceny sytuacji majątkowej skarżącej niezbędne są dokładne informacje o środkach(wysokość, termin), które uzyskuje w celu zaspokojenia swoich potrzeb życiowych oraz źródła pochodzenia środków, z których spłaca zobowiązania ciążące na niej. Ponadto organ administracji powinien odnieść wysokość środków, którymi skarżąca dysponuje do wysokości wydatków, które musi ponieść w celu zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych, jak wyżywienie, opłaty za mieszkanie, prąd, woda, ogrzewanie. Prezes ZUS powinien mieć na uwadze to, że decyzja, to nie tylko władcze rozstrzygnięcie sprawy strony - powinna ona także wyjaśniać i umożliwiać stronie zrozumienie zajętego przez organ administracji stanowiska. Sąd wskazuje to, że uzasadnienie jest niezbywalną częścią decyzji, a zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia będącego częścią decyzji (zob. np. wyrok NSA OZ w Krakowie z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98; niepubl.). Na organie administracji, w tym wypadku na Prezesie ZUS ciąży także obowiązek przytoczenia oraz wyjaśnienia podstawy prawnej, czyli treści mających zastosowanie w sprawie przepisów. Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia strona powinna być przekonana o prawidłowości rozstrzygnięcia, czyli uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, zawartej w art. 11 kpa. Równocześnie zapoznanie się z uzasadnieniem powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, co zachodzi w analizowanej przez Sąd sprawie. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z niezbywalnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd powinien mieć możliwość kontroli procesu myślowego organu, a nie - jak w tej sprawie - treści przywołanych przepisów i nielicznych elementów stanu faktycznego przywołanych przez organ, zresztą bez głębszej ich analizy i wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (wyrok z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94 niepubl.). Należy przy tym zauważyć, że dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji: są one tylko podstawą wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia o sytuacji materialnej zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z [...] kwietnia 2006 r., nie wypełniają wymagań budowy uzasadnienia decyzji. Należy ponadto zauważyć to, że w żadnym przepisie prawa nie został ustanowiony wymóg, na który powołuje się skarżąca, potwierdzenia swojej sytuacji finansowej - kiepskiej - przez fakt korzystania z pomocy państwa. Zresztą nawet w takim wypadku Prezes ZUS nie odniósł się do tego (ani nie sprawdził tej okoliczności), że skarżąca nie otrzymała dofinansowania do czynszu dlatego, że jej mieszkanie o 8 m.kw. przekraczało maksymalny metraż, który uprawniał do uzyskania pomocy, a nie ze względu na wysokość posiadanych dochodów. Sąd zauważa ponadto, że odpowiedź na skargę nie powinna uzupełniać tego, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji, ponieważ celem odpowiedzi na skargę jest wyłącznie ustosunkowanie się do zarzutów skargi, a nie zastąpienie, czy późniejsze uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Kontroli Sądu Administracyjnego nie podlega odpowiedź na skargę, lecz decyzja wydana w II instancji. Ze względu na to Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 u.p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.