II SA/Łd 86/16

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] przyznał S. S. zasiłek celowy w miesiącu wrześniu 2015 r. w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości i higieny osobistej oraz odmówił przyznania zasiłku na uzupełnienie apteczki, produktów żywnościowych, pokrycia kosztów dojazdu na wizyty lekarskie, badania, na uzupełnienie opłat mieszkaniowych oraz uregulowanie należności za energię elektryczną. W odwołaniu od tej decyzji S. S. wyraził swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz naruszenie granic uznania administracyjnego i naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 4, 5, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wyjaśniło, że z poczynionych na podstawie wywiadu środowiskowego przez organ I instancji ustaleń wynika, że na dochód S. S. prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe składa się dodatek mieszkaniowy i energetyczny - 216,62 zł, zasiłek okresowy - 162,689 zł, dodatek celowy na zakup żywności w okresie od czerwca do września po 100 złotych miesięcznie. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, iż strona regularnie przez cały rok korzysta z pomocy społecznej w różnorodnej formie i z tego tytułu tylko w formie zasiłków celowych otrzymała kwotę 1.357,46 zł. Według Kolegium dochód strony jest niewątpliwie niższy niż 150% kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zatem wniosek strony znajduje oparcie w przepisach ustawowych i pomoc w formie zasiłków celowych może być przyznana. Jednakże, jak słusznie zauważył organ I instancji, potrzeby osób zgłaszających się po pomoc mogą zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach organów pomocy. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał na posiadane zasoby budżetowe oraz ich rozdysponowanie. Zdaniem Kolegium wydana decyzja organu I instancji i przyznana pomoc jest zgodna z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Organ odwoławczy podzielił w tym względzie stanowisko organu I instancji, który przyznał świadczenie na zakup środków czystości i higieny osobistej w miesiącu wrześniu, zaś odmówił przyznania pomocy na uzupełnienie apteczki wskazując, iż w miesiącu sierpniu 2015 r. strona otrzymała pieniądze na wykup recept, co wydaje się, że zaspokaja najpilniejsze potrzeby strony w tym zakresie. Organ odmówił pomocy na zakup środków żywnościowych, albowiem strona z takiej pomocy już korzysta przez cały bieżący rok, ostatnio miała przyznany zasiłek celowy po 100 złotych od dnia 1 czerwca do 30 września 2015 r., na opłaty mieszkaniowe strona otrzymuje dodatek mieszkaniowy i energetyczny od organów pomocy społecznej. SKO zauważyło, że wnioskodawca mieszka sam w dwupokojowym, własnościowym lokalu w blokach i jeśli nie ma dochodów własnych powinien standard ten zmienić na taki, który spowoduje zmniejszenie kosztów związanych z jego utrzymaniem, a nie oczekiwać, że Państwo będzie te ponadstandardowe warunki finansować. Podobnie rzecz dotyczy wnioskowania o opłacanie przez organ pomocy bieżących i zaległych rachunków za energię elektryczną /niezależnie od dodatku energetycznego/. W opinii Kolegium przyznana pomoc jest zgodna z możliwościami finansowymi pomocy społecznej. W ocenie strony pomoc może wydawać się zbyt niska, ale w tej mierze trzeba wziąć pod uwagę, iż organ pomocowy musi pomoc tak rozdzielać, aby wesprzeć najbardziej potrzebujących i w większej ich liczbie. Organ, wydając decyzje, dokonuje takich ocen i rozstrzygnięć wielokrotnie, zatem posiada najbardziej pełną wiedzę o środkach finansowych, którymi dysponuje i o podopiecznych, którym może i powinien pomóc. Przyznanie świadczenia jest jedynie pomocą gminy, a nie przejęciem odpowiedzialności za finansowanie wszystkich potrzeb, w tym żywieniowych rodziny. Kolegium dodało, że S. S. od wielu lat korzysta regularnie z wszelakich form pomocy społecznej. Potrafi świetnie wykorzystać wszystkie możliwe formy i typy pomocy wynikające z ustawy o pomocy społecznej i świadczeniach rodzinnych, skutecznie o nie wnioskując. Wnioskodawca jest osobą w wieku w pełni produkcyjnym, zdolną do pracy, zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy, od wielu lat wykazującą brak jakichkolwiek własnych dochodów, co - w ocenie Kolegium - czyni jego oświadczenia i sytuację niezbyt wiarygodną. Kolegium może z racji wielu rozpoznawanych spraw z całą stanowczością stwierdzić, iż zazwyczaj wnioskodawcami pomocy społecznej są osoby bardzo stare, schorowane, z liczną rodziną, w tym małymi dziećmi, które rzeczywiście nie są w stanie przezwyciężyć własnymi siłami powstałych problemów życiowych. Przypadek wnioskodawcy jest odmienny. Strona powinna przyjąć do wiadomości, iż nie może żyć tylko i wyłącznie na koszt państwa i domagać się od niego pełnego utrzymania, a takie oczekiwania po jego stronie występują. Pomoc społeczna wspiera i pomaga, ale nie zastępuje zdrowych, dorosłych osób w pozyskiwaniu środków do życia. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę jeszcze to, że strona ma przez organ pomocy społecznej przyznany i wypłacany zasiłek okresowy, dodatek mieszkaniowy oraz dodatek energetyczny, dalsze nieograniczone przyznawanie pomocy byłoby rażąco sprzeczne z celami ustawy o pomocy społecznej. Biorąc zatem pod uwagę wiek strony i jej potencjalne możliwości samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie, wydana decyzja nie tylko, że jest uzasadniona, ale odpowiada regułom ustawowym, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. Według skarżącego organy orzekające w sprawie dopuściły się rażącego przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz konstytucyjnie chronionych wartości, co skutkowało naruszeniem norm prawa materialnego. Lakoniczne powoływanie się na brak środków, bez precyzyjnego wskazania zasad redystrybucji środków w zależności od indywidualnej sytuacji wnioskodawcy oraz wskazania, jakie działania podjęto aby do permanentnego braku środków na zaspokojenie najbardziej elementarnych potrzeb nie dochodziło, nie wypełnia przesłanek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. o przyznaniu S. S. zasiłku celowego w miesiącu wrześniu 2015 r. w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości i higieny osobistej oraz o odmowie przyznania zasiłku na uzupełnienie apteczki, produktów żywnościowych, pokrycia kosztów dojazdu na wizyty lekarskie, badania, na uzupełnienie opłat mieszkaniowych oraz uregulowanie należności za energię elektryczną, nie stwierdził istotnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które obligowałyby go do usunięcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w rozumieniu którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie pomocowe w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika wprost z użytego przez ustawodawcę zwrotu "może być przyznany", lecz charakter fakultatywny. Oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może przyznać świadczenie osobie spełniającej kryteria ustawowe, lecz wcale nie jest do tego zobowiązany. Uznanie administracyjne dotyczy także wysokości świadczenia pomocowego. O przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego decydują potrzeby wnioskodawcy, które organ winien szczegółowo ustalić, udokumentować i rozważyć w toku postępowania administracyjnego oraz możliwości finansowe organu, który musi racjonalnie gospodarować środkami finansowymi w ciągu całego roku budżetowego, tak ażeby objąć pomocą jak największą grupę beneficjentów tej pomocy potrzebujących. Celem pomocy społecznej jest niewątpliwie zaspokajanie najbardziej elementarnych, niezbędnych potrzeb bytowych, nie zaś wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Pomocy społecznej nie można traktować jako stałego źródła dochodu, strona nie ma bowiem roszczenia o przyznanie jej pomocy w każdym przypadku w żądanej przezeń wysokości, a to dlatego, że pomoc społeczna ma wyłącznie wspierać, a nie zastępować beneficjentów w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Niezależnie od rodzaju podjętego rozstrzygnięcia, czy to pozytywnego, czy też negatywnego dla strony, organ winien w motywach decyzji szczegółowo i rzetelnie wyjaśnić okoliczności faktyczne i prawne, które zadecydowały o jego wydaniu, rozważyć i ocenić sytuację wnioskodawcy biorąc pod uwagę z jednej strony słuszny interes strony, z drugiej zaś interes społeczny. Uzasadnienie decyzji w tym przedmiocie powinno być sporządzone na tyle przekonująco, ażeby strona wiedziała, z jakich konkretnie powodów organ przyznał jej świadczenie w określonej wysokości, a z jakich powodów odmówił jego przyznania. W wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1846/13 (Lex nr 1655902) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wystąpienie o przyznanie zasiłku celowego nie oznacza, że uzasadnione jest uwzględnienie każdego wniosku skarżącej, a więc zaspokojenie w całości jej potrzeb ze środków publicznych. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu, a w związku z tym, że nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków skarżącej, pomimo tego, że osoba ta spełnia dochodowe kryteria do przyznania zasiłku. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że S. S. spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, wynoszące w przypadku osoby samotnie gospodarującej 634 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058). Skarżący posiada lekki stopień niepełnosprawności na stałe, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, zamieszkuje w dwupokojowym, własnościowym mieszkaniu w blokach. Jest osobą bezrobotną, w wieku produkcyjnym, od wielu lat zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Na jego dochód składają się: dodatek mieszkaniowy i energetyczny w wysokości 216,62 zł, zasiłek okresowy w kwocie 162,68 zł, dodatek celowy na żywność w okresie od czerwca do września po 100 zł miesięcznie. Strona, co prawidłowo ustaliły organy oraz co sądowi wiadomo z urzędu w związku z rozpoznawanymi jej skargami, regularnie korzysta ze świadczeń pomocowych różnorakiego rodzaju, składając niekiedy kilka wniosków pomocowych dziennie. Dotychczas, w roku 2015, tylko z tytułu zasiłków celowych skarżący otrzymał kwotę 1.357,46 zł. Kontrolowaną decyzją organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, bowiem na podstawie materiału dowodowego przyznał skarżącemu zasiłek celowy w miesiącu wrześniu w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości i higieny osobistej, odmawiając jednocześnie przyznania świadczenia na pozostałe zgłoszone przezeń potrzeby. W motywach decyzji organ rzetelnie wyjaśnił przesłanki, które zadecydowały o uwzględnieniu żądania skarżącego w części, wskazując między innymi, że w miesiącu sierpniu 2015 r. otrzymał pieniądze na wykupienie recept, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania zasiłku na uzupełnienie apteczki. Na marginesie wspomnieć trzeba, że z wyjaśnień skarżącego złożonych w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż nie będzie on w stanie rozliczyć przyznanej pomocy na zakup leków, bowiem przeznaczył ją na realizację innej niezbędnej potrzeby również związanej z lekami. Powodem odmowy przyznania pomocy na zakup produktów żywnościowych był zaś fakt, że skarżący przez cały rok korzysta z pomocy na zakup żywności, ostatnio zaś mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] miał przyznany zasiłek celowy w wysokości 100 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2015 r. do 30 września 2015 r. Motywując zaś odmowę przyznania świadczenia pomocowego na uzupełnienie opłat mieszkaniowych oraz uregulowanie należności za energię elektryczną organ podniósł, że skarżący korzysta regularnie z dodatku mieszkaniowego oraz dodatku energetycznego, otrzymując ponadto pomoc na opłacenie bieżących i zaległych rachunków za energię elektryczną. Wszystkie te okoliczności uzasadniają konkluzję, że skarżący objęty jest stałym wsparciem ze strony organów pomocowych, nie jest pozostawiony sam sobie, choć niewątpliwie wysokość przyznanych świadczeń nie odpowiada jego oczekiwaniom. Tutejszy sąd podziela w całości argumentację Kolegium, że skarżący winien rozważyć możliwość zamiany mieszkania na mniejsze, co pozwoliłoby mu na spłatę zadłużenia, a także obniżyło dotychczasowe koszty jego utrzymania. Istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zresztą fakt, że skarżący nie jest jedyną osobą ubiegającą się o pomoc społeczną i z tej pomocy stale korzystającą. Z akt sprawy wynika, że w roku 2015 MOPS dysponował kwotą 1.157.841 zł. Po zabezpieczeniu środków na zadania obligatoryjne (zakup posiłków dla dzieci, pogrzeby), kwota na zasiłki celowe wynosiła 549.951 zł, co dawało kwotę 45.829 zł miesięcznie, w sytuacji gdy średnia liczba osób uprawnionych do pomocy celowej wynosiła 400. Przyznany zasiłek jest zatem zgodny z możliwościami finansowymi pomocy społecznej i nie może być traktowany jako stałe, a zarazem jedyne źródło dochodu skarżącego. Skarżący winien bardziej efektywnie poszukiwać pracy, albo też jeśli przyznane dotychczas świadczenia pomocowe nie zaspokajają jego potrzeb, rozważyć możliwość zwrócenia się o pomoc do dorosłych dzieci, których obowiązkiem jest pomoc (także finansowa) potrzebującym rodzicom. Reasumując sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. W ocenie sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy zarzutom skarżącego o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Wprawdzie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego doszło do naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu nie wskazał konkretnych czynności procesowych, jakich z tego względu nie mógł podjąć. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS