I OSK 1846/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1026/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta Ł. przyznał M. C. zasiłek celowy od 1 lipca 2012 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 120 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i określając sposób realizacji świadczenia. Organ ustalił, że sytuacja życiowa i materialna strony uzasadniała przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Wskazano, że wysokość udzielonej pomocy uwzględniała potrzeby strony i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, a świadczenie w formie pieniężnej przyznano z uwagi na brak możliwości zapewnienia posiłku w naturze. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. C., podnosząc, że gdy w 2006 r. wprowadzono zasiłki celowe na pożywienie otrzymywała to świadczenie w wysokości 120 zł. Wyjaśniła, że nie zgadza się z wysokością przyznanego jej świadczenia, bowiem po 6 latach siła nabywcza pieniądza zmalała, a nadal otrzymuje pomoc w tej samej wysokości. Dodała, że pozostałe zasiłki również nie są rewaloryzowane i trudno się z nich utrzymać. Nadto, w zeszłym roku otrzymywała ten zasiłek w wysokości 200 zł i nie rozumie czemu organ obniżył jego wysokość. Zaskarżoną decyzją SKO w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że strona jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku, mieszka sama w lokalu wielkości ok. 36 m², który jest zadbany, czysty, nie wymaga remontu, lecz jest zadłużony na kwotę ok. 31000 zł. Strona narzeka na schorzenia kręgosłupa. Z posiadanych przez organ wiadomości wynika, że strona ma wyższe wykształcenie, jest chemikiem. Do 2009 r. miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu schizofrenii, ale nie zgadzając się z orzeczeniem lekarzy nie wystąpiła o przedłużenie terminu orzeczenia o niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że strona korzysta od kilkunastu lat z pomocy społecznej. Oprócz przyznanego zaskarżoną decyzją zasiłku, w lipcu 2012 r. strona otrzymała jeszcze dwa zasiłki celowe na łączną kwotę 152 zł. Zdaniem organu, przy wydawaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego, został wzięty pod uwagę interes obywatela, jednakże organ musiał mieć na uwadze również interes społeczny w postaci celów i możliwości pomocy społecznej, której zadaniem jest pomoc wielu osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Organ podniósł, że ani on, ani pracownicy nie mają wpływu na niezmienne w wysokości kryterium dochodowe, nadto utrata siły nabywczej pieniądza dotyczy wszystkich obywateli. Kolegium wyjaśniło, że rozumie trudną sytuację życiową i materialną odwołującej się, jednak uznało, że organ I instancji nie naruszył zasad określonych w ustawie o pomocy społecznej ani przepisów postępowania administracyjnego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. C., podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i podnosząc, że działanie organu w zakresie uznania administracyjnego nie jest przekonujące. Zarzuciła, że organ I instancji nie liczy się z potrzebami podopiecznych. Ponadto, nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że jej mieszkanie nie wymaga remontu, bowiem od 10 lat nie było malowane, okna są nieszczelne, a klepki w podłodze się ruszają. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/12, oddalając skargę wskazał na charakter świadczenia jakim jest zasiłek celowy (art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej "u.p.s."). Przyznanie tego świadczenia następuje bowiem w drodze uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły sytuację finansową i osobistą wnioskodawczyni, wskazując że jest ona niewątpliwie trudna. W tym miejscu Sąd powtórzył za organem opis sytuacji życiowej skarżącej, w tym wskazując, że strona regularnie korzysta ze świadczeń pomocowych, które w zasadzie stanowią jedyne jej źródło utrzymania. Od lipca do września 2012 r. skarżąca ma przyznany zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł. Ponadto w lipcu 2012 r. otrzymała zasiłek celowy na częściowe pokrycie wydatków związanych z wykupieniem energii elektrycznej oraz naprawą kranu kuchennego w wysokości 80 zł, a także zasiłek celowy z przeznaczeniem na uregulowanie zaległości za gaz w miesiącach kwiecień-czerwiec 2012 r. w wysokości 72 zł. Trafnie zatem organy ustaliły, że skarżąca bezspornie spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o pomoc społeczną, co uzasadniało przyznanie zasiłku celowego od 1 lipca 2012 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 120 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Nie oznacza to jednak, że w ramach uznania administracyjnego organ powinien przyznać zasiłek w wysokości jakiej żąda strona. Jak wiadomo Sądowi z urzędu, i na co powołuje się organ odwoławczy w decyzji, organ pomocowy dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i musi brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd powołał się na orzecznictwo (por. wyroki NSA: z 21 marca 2012 r., I OSK 1920/11; z 14 marca 2012 r., I OSK 1795/11; z 2 sierpnia 2011 r., I OSK 562/11; wyrok WSA w Gdańsku z 19 maja 2010 r., II SA/Gd 134/10; wyrok WSA w Opolu z 28 października 2010 r., II SA/Op 311/10; wyrok WSA w Białymstoku z 22 lipca 2008 r., II SA/Bk 373/08). Ponadto stanowiska wyrażone w innych sprawach nie mogą bowiem stanowić podstawy rozstrzygnięcia w danej sprawie. Dlatego też zarzut skarżącej dotyczący przyznania we wcześniejszym okresie świadczenia w wyższej wysokości nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Poza wpływem na wynik sprawy pozostał też zarzut spadku siły nabywczej pieniądza. Inflacja dotyka bowiem w równym stopniu wszystkich obywateli, a w szczególności osoby korzystające z pomocy społecznej. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., wyważając w sposób prawidłowy wskazane przez skarżącą potrzeby oraz realne możliwości pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia (podobnie WSA w Łodzi w wyroku z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 877/09). Ponadto Sąd wyjaśnił, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga również, że zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrycie pełnych comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny, sprecyzowany cel bytowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa procesowego; - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz niedokonaniu jego wszechstronnej oceny w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek przesądzających o przyznaniu świadczenia w określonej wysokości; - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 11 i art. 9 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji SKO w Ł. oraz na niewskazaniu kryteriów decydujących o przyznaniu stronie skarżącej zasiłku celowego w wysokości 120 zł, w sytuacji gdy decyzja została wydana w drodze uznania administracyjnego, a przesłanki którymi kierował się organ nie zostały jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu decyzji co spowodowało naruszenie przez organ zasady przekonywania; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych, to jest nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to stwierdzenia winny ulec u podstaw faktycznych oraz rozważań prawnych zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie można dopatrzeć się by Sąd I instancji wadliwie ocenił przebieg i wynik postępowania dowodowego. To bowiem jaki jest zakres postępowania dowodowego koniecznego do wyjaśnienia danej sprawy należy od treści normach prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie administracyjnej – w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji z zakresu pomocy społecznej i przyznawanego w ramach tej pomocy zasiłku celowego. Nie można bowiem uciec od tego, że przyznanie zasiłku celowego następuje w ramach uznania administracyjnego (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Wydanie takiej decyzji kształtuje sposób postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał jakimi kryteriami powinien się kierować organ wydając decyzję w przedmiocie zasiłku celowego; a mianowicie to, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym; organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy; wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Ponadto takiej decyzji nie można podjąć z pominięciem ogólnych zasad wynikających z art. 2-4 u.p.s. W szczególności uwzględnienia wymaga także sytuacja finansowa samego organu wykonującego zadania publiczne, a także potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. Dlatego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt, że organ nie uwzględnił żądania wnioskodawczyni co do wysokości przyznanego świadczenia nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd prawidłowo wskazał, że organ administracyjny swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Zostały bowiem uwzględnione wszystkie okoliczności dotyczące sytuacji nie tylko finansowej, ale także życiowej skarżącej. Ponadto, co wprost wynika z zaskarżonej decyzji, jak i wyroku Sądu I instancji został uwzględniony charakter uznaniowy decyzji oraz zasady postępowania wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Błędnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, że zaskarżona decyzja została oparta jedynie na uznaniowym charakterze decyzji. Przeczy temu stanowisku treść zaskarżonego wyroku, w którym – o czym wyżej była mowa – Sąd wskazał w oparciu o jakie kryteria została wydana zaskarżona decyzja. To właśnie w wyniku zastosowania tych kryteriów organ zdecydował o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego od 1 lipca do 30 września 2012 r. w wysokości 120 zł miesięcznie. Takie były bowiem możliwości finansowe organu z uwagi na zakres wykonywanej przez ten organ działalności z zakresu pomocy społecznej. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie zostały wskazane kryteria, na podstawie których został przyznany zasiłek celowy w określonej wysokości. Poza wskazanymi powyżej kryteriami, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że pomocy społecznej (świadczonej w drodze zasiłku celowego) nie można traktować jako źródła dochodu. Na uwagę zasługuje, że zakres żądania skarżącej opiera się właśnie na przekonaniu, że taki zasiłek stanowić ma jedynie źródło utrzymania. Takie jednak subiektywne przekonanie nie stanowi ustawowej przesłanki do przyznania pomocy społecznej, tym samym w związku z takim kryterium nie może zostać przyznany zasiłek celowy we wnioskowanym zakresie. Ponadto wystąpienie o przyznanie zasiłku celowego nie oznacza, że uzasadnione jest uwzględnienie każdego wniosku skarżącej, a więc zaspokojenie w całości jej potrzeb ze środków publicznych. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu, a w związku z tym to, że nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków skarżącej, pomimo tego, że osoba ta spełnia dochodowe kryteria do przyznania zasiłku, co też nie było w ogóle kwestionowane w niniejszej sprawie. Istotnym elementem działalności organu administracyjnego jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami wespół z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Organ powinien bowiem świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli. Nie można zatem dopatrzeć się by w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad prawdy obiektywnej i przekonywania. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z powyższego wywodu wynika, że Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił z jakich względów uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w tym zakresie żadnych uchybień. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeszcze raz wskazania wymaga, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił w oparciu o jakie kryteria wydawane są decyzje w przedmiocie zasiłku celowego i kryteria te odniósł do ustalonego stanu faktycznego, jak i zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji zasadnie Sąd stwierdził, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, czego potwierdzeniem są m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w innych sprawach dotyczących skarżącej M. C. (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2013 r., I OSK 45/13; z 17 maja 2012 r., I OSK 2061/11). Tak sformułowana ocena jest o tyle zasadna, że w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że inne były możliwości finansowe organu niż te, na które powoływały się organy, jak i Sąd I instancji. Z tych względów, Sąd I instancji w oparciu o art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. dokonał prawidłowej kontroli działalności organów pomocy społecznej, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.