II SA/Łd 864/08

Dnia 4 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi L. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), 2. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. Zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej – L.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zobowiązał L. W. do przedłożenia w termie do 15 lipca 2007r. 2 egzemplarzy oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania utwardzenia kostką brukową części działki o nr 180/1, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane z aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w dniu 7 grudnia 2006r. wpłynął wniosek A. S.-O. o sprawdzenie legalności wykonania utwardzenia kostką działki przy ul.A. 5 i 3 w R.. Po wszczęciu postępowania ustalono, iż działka nr 180/1 stanowi współwłasność L. W., A. W. i A. K., zaś sporne utwardzenie wykonane zostało, według oświadczenia A. S.-O., w latach 2003 -2004. Z pisma Starostwa Powiatowego w R., wystosowanego na wezwanie organu, wynika, iż nie znaleziono zapisu dotyczącego pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia przez L. W. wykonanych robót budowlanych. Organ wywiódł, iż wobec poczynionych ustaleń zasadne jest stwierdzenie, iż roboty budowlane wykonane zostały samowolnie, natomiast zasadą Prawa budowlanego jest, aby na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych inwestor posiadał pozwolenie na budowę lub zgłoszenie chyba, że art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego nie wymagają posiadania tych dokumentów. Reasumując podniósł, iż podjęte postanowienie ma charakter dowodowy i dopiero po przedłożeniu wymaganych dokumentów, ustalenia poczynione na ich podstawie będą stanowiły podstawę do dalszych działań. W zażaleniu na powyższe postanowienie L. W. wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 124 §2 Kpa oraz art. 81c Prawa budowlanego. Strona podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znajduje się jedynie opis stanu faktycznego, brak uzasadnienia nałożonego obowiązku. Wskazała, iż zlecenie ekspertyzy w każdym przypadku jest nadużyciem prawa ze strony organu, art. 81c §2 wskazuje na konieczność uzasadnienia takiego zlecenia. Nadto przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczący zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w zakresie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych wszedł w życie z dniem 26 września 2005r., natomiast utwardzenie nastąpiło w 2003 roku. Zaznaczyła, że adresatem postanowienia jest właściciel działki przy ul.A. 3, której strona nie jest współwłaścicielem, zaś w odniesieniu do działki przy ul.A. 5 dopełniła obowiązku, o czym świadczy, załączona kserokopia pisma Starostwa Powiatowego w R. z dnia 15 kwietnia 2007r. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z akt sprawy L. W. wykonała utwardzenie części działki nr 180/1, nie posiadając pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu stanowi roboty budowlane inne niż budowa i nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania takiego utwardzenia. Wyjaśnił, iż aktualne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, a znowelizowane przepisy weszły w życie od dnia 1 lipca 2003r., skoro w art. 29 w brzmieniu przed 1 lipca 2003r. wykonanie utwardzenia nie było objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia to przed podjęciem takich robót inwestor obligowany był do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem bezzasadny jest zarzut strony, iż przepisy dot. utwardzenia terenu obowiązują dopiero od dnia 26 września 2005r. Dalej wywodzi, iż dokonanie zgłoszenia po rozpoczęciu robót, a tym bardziej po ich zakończeniu uchybia art. 30 ust. 5 w/w ustawy, zatem pismo Starosty Powiatowego w R. z dnia 25 kwietnia 2007r., na które powołuje się strona nie może być uznane jako dotyczące utwardzenia przedmiotowej działki. Wskazując na zasadność nałożonego obowiązku organ przywołał treść art. 81c w/w ustawy, podnosząc, iż zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych, spełnienia wymagań określonych w §28 ust. 2 i §29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, utwardzenie działki może bowiem wpłynąć na zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Organ podniósł, iż w świetle poczynionych ustaleń zasadne jest zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy. W zakresie naruszenia art. 124 §2 w zw. z art. 126, art. 107 §3 Kpa wyjaśnił, iż naruszenie tych norm nie stanowi bezpośredniej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jeśli rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jako niezasadny uznał również zarzut błędnego wskazania numeru działki, gdyż inwestorem robót jest sama strona, nie ma więc podstaw do uznania, iż w postanowieniu wadliwie wskazano osobę zobowiązaną, zaś wadliwe powołanie numeru ulicy przy jakiej znajduje się przedmiotowa działka, jeśli faktycznie miało miejsce, stanowi nieistotną wadę nie mającą wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, gdyż wada taka daje się usunąć w drodze rektyfikacji aktu w trybie art. 113 §1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzuciła naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie do dostarczenia ekspertyzy technicznej mimo braku przesłanek do jej sporządzenia. Uzasadniając podniosła, iż organy nie wykazały, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych, organ I instancji w ogóle nie wykazał takich okoliczności, zaś organ odwoławczy hipotetycznie powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 77 §1 Kpa, gdyż organ I instancji nie zebrał pełnego materiału sprawy, ponieważ gdyby dokonał szczegółowych oględzin to stwierdziłby, że na przedmiotowej działce znajduje się kanalizacja sanitarna i deszczowa, więc w żadnym wypadku woda deszczowa nie będzie spływała na teren sąsiedni. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nakładające na L. W. obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, 2 egzemplarzy oceny technicznej prawidłowości wykonania utwardzenia kostką brukową działki nr 180/1 w R.. Podstawą prawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w szczególności art. 81c ust. 2 w/w ustawy, stosownie, do którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przedmiotowy obowiązek może zostać nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przytoczony przepis kompleksowo reguluje tryb żądania dostarczenia wymaganej oceny technicznej. Wprost przewiduje możliwość nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy na wskazane w tym przepisie podmioty. Umożliwia, więc przerzucenie obowiązku przeprowadzenia tego dowodu, który zgodnie z regułami postępowania administracyjnego obciąża organ, na stronę tego postępowania. Istotne jest, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego ma charakter dowodowy co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Ustawodawca formułując omawiany przepis wskazał, na jakie podmioty może zostać nałożony obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów lub złożenie informacji, jednocześnie nie wyklucza możliwości nakazania przedłożenia odpowiednich ekspertyz także przez inwestora, realizującego zadanie inwestycyjne mające wpływ na otoczenie, a w tym na obiekty znajdujące na działce sąsiedniej. W niniejszej sprawie adresatem postanowienia jest współwłaścicielka nieruchomości, ale przede wszystkim inwestor, stąd ustalenie w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały takiego charakteru postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu zostało przeprowadzone z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, która wiąże organy nadzoru budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż po przyjęciu wniosku A. S.-O. o sprawdzenie i wyciągniecie konsekwencji z samowoli budowlanej, organ wszczął postępowanie, doręczył stronom stosowne zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jednakże w dalszej kolejności nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do ustalenia jakie właściwie prace przeprowadziła skarżąca, na czym polegały podjęte roboty budowlane a przede wszystkim kiedy przedmiotowe prace zostały wykonane. Ustalenie czasookresu prowadzenia i zakończenia tych prac ma o tyle znaczenie, iż aktualne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), a znowelizowane przepisy obowiązują od dnia 1 lipca 2003r. Dopiero od dnia wejścia w życie przepisów zmienionych na utwardzenie powierzchni gruntu na działce nie jest wymagane pozwolenie na budowę, wystarczy zgłoszenie właściwemu organowi. Organ prowadzący postępowanie nie ustalił, w jakim okresie prowadzone były prace i w konsekwencji, jakie pozwolenia czy dokumenty były wymagane. Ustalił natomiast, iż strona nie dokonała zgłoszenia ani nie posiadała pozwolenia na roboty i autorytatywnie przyjął, iż strona skarżąca winna legitymować się zgodą właściwego organu. Reasumując organ nadzoru budowlanego podjął postępowanie w sprawie, ale nie ustalił podstawowych danych umożliwiających sprecyzowanie kierunku postępowania i ustalenie, jakich dokumentów należy żądać od strony w ramach postępowania dowodowego. Bezzasadnie przyjął również, iż właścicielka sąsiedniej nieruchomości, która składała wniosek o podjęcie działań w sprawie samowolnego utwardzenia działki skarżącej, jest stroną postępowania w sprawie legalności przeprowadzonych prac. Nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia czy przedmiotowe prace miały wpływ na tereny sąsiednie, co za tym czy właściciele sąsiedniej nieruchomości winni być włączeni w krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu jako strona. Wobec braku tych ustaleń organ w sposób nieuprawniony przyjął, iż A. S.-O. winna zostać powiadomiona o wszczęciu postępowania, o przeprowadzeniu oględzin a następnie doręczał jej wszystkie podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Takie działanie organów nosi znamiona dowolności w ustaleniu kręgu stron postępowania, tym bardziej, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c Prawa budowlanego są wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r., sygn.akt II OSK 1407/05, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 321507). Nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja będzie miał automatycznie status strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w tym, by uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym w trybie chociażby art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeśli inwestycja może wpływać na możliwość zabudowy jego działki. W przypadku zgłoszenia wpływu prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem tych robót i znajdujące się na nich obiekty przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wskazujący między innymi uczestników procesu budowlanego, nie wyklucza możliwości nakazania przedłożenia odpowiednich ekspertyz także przez inwestora, realizującego zadanie inwestycyjne mające wpływ na otoczenie, a w tym na obiekty znajdujące na działce sąsiedniej. Postanowienie, wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, ma przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na ten charakter jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Z uwagi na charakter tego postanowienia obowiązek w nim określony nie może również wykraczać poza żądanie przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (wyrok NSA z dnia 12 października 2006r., sygn.akt II OSK 1192/05, dostępny w Lex nr 289261). Zwrócić należy również uwagę, iż organy nadzoru budowlanego obowiązane do przestrzegania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie są zwolnione z tego obowiązku na żadnym etapie takiego postępowania. Dlatego też za uchybienie organu odwoławczego należy przyjąć ustalenie, iż po wniesieniu przez skarżącą środka odwoławczego a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, nie umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z materiałem sprawy, nie ma przy tym znaczenia czy pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia przez obie instancje zebrany został jakiś nowy dodatkowy materiał dowodowy, ponieważ istnieje możliwość, iż strona złoży dodatkowe dokumenty mające wpływ na wynik postępowania. Rezygnacja organu z zastosowania art. 10 §1 Kpa zamyka stronie drogę do wypowiedzenia się w jej sprawie. Nie można podzielić stanowiska organów, iż czynności kontrolne podejmowane w oparciu o art. 81c Prawa budowlanego, zwalniają organ z zastosowania art. 79 Kpa, stanowiący obowiązek organu zawiadomienia strony o terminie przeprowadzanych oględzin. Tym bardziej, iż już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ przywołał art. 10 §1, art. 73 i art. 79 §2 Kpa, w konsekwencji od początku narzucił sobie zakres stosowanych przepisów prawa, nie może zatem dowolnie rezygnować z przestrzegania norm prawnych, statuujących zakres prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle powyższego oraz uwag dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania organ winien ustalić w jakim charakterze powiadomił właścicielkę sąsiedniej nieruchomości o oględzinach i odebrał od niej oświadczenie, czy przyznał jej status świadka, wątpliwości w tym zakresie organ obowiązany jest wyjaśnić w toku ponownego postępowania prowadzonego w sprawie. Kontrola zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego uzasadnia stwierdzenie, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 §1 i art. 79 Kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie zebrały materiału sprawy pozwalającego na sprecyzowanie przedmiotu postępowania i na ustalenie kręgu stron postępowania. W konsekwencji nie uzasadniły, w zgodzie z art. 107 §3 Kpa, swych rozstrzygnięć, braki w materiale dowodowym powodują, iż niewystarczające jest uzasadnienie wątpliwości organu co do jakości wykonanych robót, które przesądzają o możliwości zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowanego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić odpowiednie czynności we wskazanym wyżej zakresie, poczynić stosowne ustalenia, co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, ich charakteru i czasookresu wykonania, aby następnie dokonać analizy zebranego materiału w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ winien kierować się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ustaleniu kręgu stron postępowania i załatwienia sprawy. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. ar