II SA/Łd 865/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Starosty [...] kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy S. wykonanie przy piecu wapienniczym o nazwie "W." usytuowanym na działce o nr ewidencyjnym 26/2 w S. przy ul. B. w terminie do dnia 30 maja 2004 roku robót polegających na rozebraniu istniejących fragmentów ścian zewnętrznych obiektu, rozebraniu zawalonego pieca wapienniczego i uporządkowania terenu zakładu wapienniczego i zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu 24 maja 2003 roku w byłym zakładzie wapienniczym usytuowanym na działce o nr ewidencyjnym 26/2 w S. przy ul. B. 10a polegająca na osunięciu się (zawaleniu) komina nad piecem do wypalania wapna o nazwie "W.". W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w kwestii ustalenia właścicieli obiektu w Ministerstwie Infrastruktury toczy się postępowanie mające celu dokonanie oceny legalności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 31 marca 1970 roku dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa "A." w S., w skład której wchodził przedmiotowy piec. Zgodnie bowiem z art.. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przedmiotowy obiekt na dzień wydania decyzji był własnością Gminy S. Od powyższej decyzji Gmina S. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...], potwierdzoną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 roku (sygn. akt IV SA 742/99), stwierdzona została nieważność decyzji administracyjnych, na mocy których nad przedsiębiorstwem "A" w S. ustanowiono przymusowy zarząd państwowy i przejęto przedsiębiorstwo na własność Państwa. Gmina podkreśliła, iż na podstawie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów Minister Gospodarki stwierdził, że część działek, w tym działka o nr ewidencyjnym 26/2, stanowi własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nakazaniu Staroście [...] wykonującemu w sprawach gospodarowania nieruchomościami zadania z zakresu administracji rządowej, rozebranie istniejących fragmentów ścian zewnętrznych obiektu i zawalonego pieca wapienniczego znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym 26/2 w S. przy ul. B. 10a oraz uporządkowanie terenu zakładu wapienniczego i zabezpieczenie przez dostępem osób trzecich w terminie do dnia 30 października 2004 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że właścicielem działki o nr ewidencyjnym 26/2, na której wydarzyła się katastrofa budowlana jest Skarb Państwa, a nie Gmina S., organem reprezentującym natomiast Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami jest starosta. W dniu 14 września 2004 roku Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W dniu 29 września 2004 roku Starosta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż sporna nieruchomość na dzień ogłoszenia ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych była w zarządzie Gminnej Spółdzielni "B" w S. Wpis natomiast w ewidencji gruntów został dokonany na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...], dotyczącej wygaszenia zarządu przedmiotowej nieruchomości przez Spółdzielnię. W związku z tym, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy, nieruchomość z dniem 27 maja 1990 roku stała się mocy prawa własnością Gminy S. W świetle zaś art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami reprezentacja Skarbu Państwa przez starostę ogranicza się do nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane decyzje potwierdzając nabycie nieruchomości. W odpowiedzi na powyższą skargę z dnia 29 października 2004 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Ł. poinformował, że w dnu 14 września 2004 roku Starosta [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją i wniósł o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi z uwagi na fakt, iż postanowieniem [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 6 lipca 2005 roku (sygn. akt II SA/Łd 939/04), na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...], Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, tj. bez udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz że decyzji tej nie uchyla się, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 11 października 2007 roku, podjął postępowanie w sprawie. W dniu 23 listopada 2007 roku do Sądu wpłynęła, wydana na skutek odwołania Starosty [...], decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]. Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 29 listopada 2007 roku pełnomocnik Starosty [...] wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jest nieprawomocna i zostanie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 69/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę legalności decyzji, sąd administracyjny zobligowany jest z urzędu badać, czy oceniana decyzja nie zawiera wad prawnych wymienionych w art. 156 k.p.a., a ustaliwszy istnienie przyczyn określonych w tym przepisie do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że punktem wyjścia dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji są znajdujące się w aktach postępowania komunalizacyjnego dokumenty wskazujące, że prawo własności nieruchomości położonej w S. w obrębie 8 przy ul. B. 10a oznaczonej w ewidencji gruntów nr 26/2 nie przysługuje Skarbowi Państwa a spadkobiercom właścicieli przedsiębiorstwa "Ai" w S. Z akt tego postępowania wynika bowiem, że decyzją z dnia [...] Minister Przemysłu Lekkiego orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pod nazwą "A" w S.; decyzja obejmowała również działkę oznaczoną aktualnie nr 26/2. Jednakże decyzją z dnia [...] Minister Gospodarki działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa wymienionego wyżej przedsiębiorstwa w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych nr: 1, 2 .....oraz 26/2. Wskutek wydania powyższej decyzji Skarb Państwa utracił prawo własności do działki oznaczonej nr ewidencyjnym 26/2 od dnia 7 sierpnia 1951 roku tj. od dnia wydania decyzji o przejęciu nieruchomości. Zatem, właścicielami przedmiotowej nieruchomości są spadkobiercy właścicieli bezprawnie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Stosownie natomiast do treści art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, adresatem decyzji wydanej w tym trybie może być wyłącznie właściciel, inwestor lub zarządca obiektu budowlanego, a to oznacza, iż Skarb Państwa – Starosta [...] (działający jako przedstawiciel Skarbu Państwa), do którego została skierowana zaskarżona decyzja nie może być jej adresatem, bowiem nie legitymuje się prawem własności przedmiotowej nieruchomości. Adresatem decyzji, nakazującej rozbiórkę, mogą być wyłącznie właściciele nieruchomości, którymi w niniejszej sprawie są spadkobiercy właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Zatem, w ocenie Sądu, orzekający w niniejszej sprawie organ administracji nieprawidłowo ocenił stan prawny nieruchomości położonej w S. w obrębie 8 przy ul. B. 10a, oznaczonej nr 26/2 przyjmując, iż właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa i niewłaściwie nakazał Staroście [...] (jako przedstawicielowi Skarbu Państwa), rozebranie istniejących fragmentów ścian zewnętrznych obiektu i zawalonego pieca wapienniczego znajdującego się na terenie wskazanej nieruchomości. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi istotną wadę skutkującą stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a.). Według art. 28 k.p.a., stroną jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia sankcję nieważności, za angażowanie do postępowania i w następstwie dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków, jednostki, która nie spełnia przesłanek przyznania w sprawie statusu strony. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a można zatem stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Reasumując, kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu (jak w przypadku rozpatrywanej sprawy), którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.