II SA/Łd 865/14

Dnia 2 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi V. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia dla rodziny zastępczej 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat U. B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie przyznania rodzinie zastępczej spokrewnionej jednorazowego świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. V. C. wystąpiła do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. o przyznanie jednorazowego świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki dla dzieci: Z. S. i D. N., tzn. na zakup bojlera do centralnego i elektrycznego ogrzewania wody (680,00 zł), pompy elektronicznej "KELLER" (350,00 zł) oraz drzwi harmonijkowych (320,00 zł). Wniosła o nadanie sprawie "rygoru natychmiastowej wykonalności" z uwagi na fakt, iż wykonanie instalacji jest niezbędne dla rozwoju i egzystencji dzieci. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 135 z późn. zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że rodzinie zastępczej spokrewnionej decyzją z dnia [...] zostało przyznane jednorazowe świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki dla dzieci Z. S. i D. N. w łącznej wysokości 3.000,00 zł na zakup artykułów budowlanych (tj. farb, unigruntu, płyt, wsporników, kątówki, gumoleum, umywalki, zlewozmywaka i wanny) oraz segmentu kuchennego. Rodzina zastępcza spokrewniona przyznaną pomoc pragnie przeznaczyć na zakup bojlera do centralnego i elektrycznego ogrzewania wody, pompy elektronicznej oraz drzwi harmonijkowych. W dniu 11 kwietnia 2014 r. i 15 kwietnia 2014 r. V. C. przedłożyła do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. rozliczenie z przyznanej pomocy tj. faktury oraz dwie umowy kupna - sprzedaży na łączną wysokość 3.074,01 zł. Jednakże rodzina zastępcza zakupiła kilka przedmiotów, które nie były uwzględnione we wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki dla dzieci oraz w decyzji z dnia [...] przyznającej świadczenie. Na wniosek rodziny zastępczej, pracownik socjalny Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w dniu 11 kwietnia 2014 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że rodzina składa się z czterech osób wspólnie gospodarujących. Jej dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny na dzieci Z. S. i D. N. w łącznej wysokości 306,00 zł. (153,00 zł. x 2 dzieci) oraz renta V. C. w wysokości 745,00 zł. miesięcznie. Rodzina zastępcza otrzymuje również od Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dzieci po 988,20 zł. miesięcznie i dodatki na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnych dzieci po 200,00 zł. miesięcznie. Organ wskazał, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia są ograniczone środki finansowe w budżecie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. i przyznanie już w bieżącym roku rodzinie zastępczej spokrewnionej jednorazowego świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki dla dzieci Z. S. i D. N. w łącznej wysokości 3.000,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła V. C., wnosząc o wstrzymanie jej wykonania do czasu wyjaśnienia, czy nie zachodzą w sprawie podstawy do wyłączenia pracownika organu od załatwienia sprawy. Podniosła, że poprzez wydanie decyzji odmownej złamane zostało prawo i skrzywdzone dzieci. Skarżąca stwierdziła, że "nie można zasłaniać się ograniczonymi środkami finansowymi w budżecie PCPR, gdy z innej strony są one marnotrawione." Ponadto podniosła szereg zarzutów względem Zastępcy Dyrektora PCPR w Z. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki jednorazowo lub okresowo. Organ administracji przyznając świadczenie działa w ramach uznania administracyjnego - zarówno w zakresie ustalenia, czy osobie (rodzinie) ubiegającej się o świadczenie pieniężne powinno ono zostać w ogóle udzielone, jak i co do wysokości ewentualnie udzielonego świadczenia. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Jego zdaniem nie można z tej formy pomocy wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego świadczenia jest obowiązkiem organu. Przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia tego typu. Możliwość zaspokojenia potrzeb rodzin zastępczych jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez organ środkami pieniężnymi. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż organ dysponujący środkami w pierwszej kolejności zaspokaja najpilniejsze potrzeby. Po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a odmawiając przyznania świadczenia Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało także, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. na świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki w roku 2014 przewidziało 4000,00 zł. Ze względu na duże zapotrzebowanie rodzin zastępczych w okresie od stycznia 2014 r. do kwietnia 2014 r. wydatkowano na ten cel 4100,00 zł. Przekroczony został tym samym o 100,00 zł plan roczny (przesunięto środki przeznaczone na inne świadczenia). Uwzględniono 4 wnioski o przyznanie pomocy. Przyznano świadczenia w wysokości 200,00 zł (z przeznaczeniem na opłacenie opłat bieżących, tj. wodę i czynsz), 400,00 zł (z przeznaczeniem na zakup opału oraz uregulowanie opłat za wodę), 500,00 zł (z przeznaczeniem na urządzenie łazienki) oraz 3000,00 zł (świadczenie przyznane V. C. z przeznaczeniem na zakup artykułów budowlanych na wykończenie przyznanego mieszkania oraz zakup segmentu kuchennego). Organ podkreślił, że, co znalazło również wyraz w uzasadnieniu decyzji, w dyspozycji organu pierwszej instancji brak jest środków na wnioskowaną przez skarżącą pomoc. Uznał, że nie można się zgodzić z zarzutem odwołania, iż poprzez odmowę przyznania świadczenia organ I instancji naruszył prawo, bowiem wnioskowana pomoc jest świadczeniem uznaniowym. Poza sytuacją wnioskodawcy organ musi uwzględniać również to, iż środki finansowe, jakie posiada, są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób będących w podobnym położeniu. Ponadto V. C. otrzymała w 2014 r. świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki w wysokości znacznie przewyższającej pomoc uzyskaną przez innych wnioskodawców (decyzja z dnia [...]). Kolegium nie stwierdziło również, wbrew zarzutom skarżącej, że w sprawie "zachodzą przyczyny wyłączenia w myśl regulacji przepisu art. 25 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1,5,6, § 3 k.p.a.". Skarżąca wniosła o dokonanie analizy, czy Zastępca Dyrektora PCPR w Z. może wydawać decyzje administracyjne, jeżeli toczy się przeciwko niemu postępowanie wyjaśniające wszczęte skargą skarżącej, wniesioną do Rady Powiatu [...] w dniu [...]. Wyjaśniono zatem, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Jak wynika z wyjaśnień Starosty [...] zawartych w pismach z dnia 6 czerwca 2014 r. oraz z dnia 12 czerwca 2014 r. wobec Zastępcy Dyrektora PCPR w Z. nie prowadzi on postępowania służbowego, dyscyplinarnego, ani karnego. Ponadto, skarga V. C. i W. P. złożona w dniu 7 kwietnia 2014 r. przekazana została Komisji Rewizyjnej, która po wnikliwej analizie wszystkich dokumentów i wyjaśnień, uznała ją za bezzasadną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła V. C. powielając argumentację zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu, koncentrując się na wskazaniu nieprawidłowości w działaniu organu pomocowego i instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, w myśl art. 151 p.p.s.a., podlega ona oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. nr 149, poz. 887 ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. Nie ulega wątpliwości, że pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych ma charakter złożony, ponieważ składają się na nią świadczenia o charakterze okresowym oraz jednorazowe. W ramach tej pomocy można wyróżnić świadczenia zasadnicze i specjalne. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzinom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków z tym związanych. Świadczeniami specjalnymi są te, które przyznawane są rodzinie zastępczej w momencie przyjęcia dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego. Pomoc zasadnicza należy do świadczeń o charakterze okresowym, ponieważ przyznawana jest w trakcie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Świadczenia specjalne mogą mieć charakter świadczenia jednorazowego lub okresowego. Świadczenie jednorazowe może być przyznane w przypadku jednej z dwóch sytuacji: wystąpienia konieczności pokrycia niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka oraz gdy w wyniku zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenie okresowe przyznawane jest tylko, gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy, która przyznawana jest na okres trwania bezpośrednich skutków zdarzenia. Świadczenia specjalne przyznawane są w ramach uznania administracyjnego i nie mają statusu publicznego prawa podmiotowego. Z treści przywołanego unormowania wynika, że świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b posłużył się bowiem pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie świadczenia oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. W związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie przyznania tego świadczenia podkreślić ponadto należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działań organu administracji publicznej z prawem. Nie mogą zatem badać samego uznania administracyjnego, ale jedynie to, czy organy orzekające w ogóle mogły działać w ramach uznania administracyjnego i czy granic takich nie przekroczyły. W ocenie Sądu, granice uznania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zostały przekroczone. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco wyjaśnił motywy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż w ramach budżetu zaplanowanego na 2014 r. na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki dla rodzin zastępczych spokrewnionych, przewidziane zostały środki w kwocie 4000,-zł., które zostały już wydatkowane ponad limit, z czego skarżącej przyznana została kwota 3000,-zł. W konsekwencji organ nie dysponuje już środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel. Nie ulega również wątpliwości, że organ nie może podejmować zobowiązań finansowych, wykraczających poza otrzymany na bieżący rok plan budżetu na realizację poszczególnych świadczeń, o których mowa w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tym stanie rzeczy, brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia stanowi, w ocenie Sądu, wystarczającą, uzasadnioną przyczynę nieuwzględnienia żądania skarżących. Organ nie ma bowiem możliwości finansowych zrealizowania tego żądania. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sytuacja rodzinna rodzin zastępczych spokrewnionych różni się w sposób zasadniczy od sytuacji podmiotów, sprawujących inne formy pieczy zastępczej. Świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego też taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane. (por. np. wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 17 października 2013r., sygn.akt III SA/Gd 537/13 i w Łodzi z dnia 11 września 2013r., sygn.akt II SA/Łd 511/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz uzasadnienie wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013r., sygn..akt K 12/12, OTK 38/4/A/2013) Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że kwestie, związane z funkcjonowaniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. i powiązania rodzinne jej kierownika, nie mają wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Badaniem ich ewentualnej zasadności mogą natomiast zając się powołane ku temu organy. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia. Po myśli art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit b i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzeczono o natomiast przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądnego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług, w związku ze złożonym przezeń oświadczeniem, iż koszty te nie zostały opłacone nawet w części. A. P.