II SA/Łd 869/19

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi G. B. i G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia G. B. oraz G. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] odmawiające zmiany terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji własnej z [...] nakładającej na stronę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nałożył na G. B. oraz G. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia do 30 czerwca 2017 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - uwzględniającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót prowadzonych przy budowie budynku produkcyjno - mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł., w której prowadzona jest działalność gospodarcza pod nazwą PPHU A. W związku z wnioskiem Z. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1271/18 oddalił skargę G. B. i G. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...]. Wezwaniem z 22 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał skarżących do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...]. 13 czerwca 2019 r. G. B. oraz Z. B. wystąpili z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji powykonawczej określonej decyzją z [...]. Postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 123 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej "k.p.a.", odmówił zmiany własnej decyzji z [...] w części dotyczącej zmiany terminu wykonania zobowiązania. G. B. oraz Z. B. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania bądź jego uchylenie i orzeczenie w sprawie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia G. B. oraz G. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowienie organu I instancji z [...] wydane na podstawie art. 123 § 1 i 2 k.p.a. stanowi postanowienie incydentalne, nierozstrzygające sprawy co do istoty, a więc niepodlegające zaskarżeniu. Organ II instancji wskazał również na treść art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i stwierdził, że niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W przedmiotowej sprawie wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego możliwości takiej nie przewiduje przepis prawa stanowiący podstawę tego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza zaś konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administrcayjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] wnieśli G. B. i G. B., zarzucając błędną i dowolną wykładnię art. 155 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że oczekiwali wydania w sprawie decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a., gdyż ich wniosek nie dotyczył kwestii incydentalnej, lecz zmiany decyzji, która rodzi poważne skutki finansowe i prawne. W ocenie skarżących organ odwoławczy winien uznać argumenty dotyczące niewłaściwie wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia i rozstrzygnąć sprawę na ich rzecz zgodnie z zasadą praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący wskazali ponadto, że przed otrzymaniem postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] organ I instancji wydał jednak decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. o odmowie zmiany decyzji własnej z [...], na którą złożyli odwołanie do organu II instancji. Odwołanie to nie zostało jeszcze rozpoznane, natomiast zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem i krzywdzące. Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozważania dotyczące zasadności skargi w rozstrzyganej sprawie rozpocząć należy przypomnieniem, że przedmiot kontroli w tej sprawie stanowi postanowienie [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia G. B. oraz G. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] odmawiające zmiany terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji własnej z [...] nakładającej na G. B. oraz G. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie sądu organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 134, art. 141 § 1 k.p.a. zw. z art. 144 k.p.a., ani art. 155 k.p.a., który w rozstrzyganej sprawie nie miał zastosowania. Kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W treści skarżonego postanowienia organ powołał się również na art. 141 k.p.a., zgodnie z jego § 1 na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z treści powyższego przepisu wywieść można, że zażalenie jako środek prawny przysługuje stronie od takich rozstrzygnięć wydanych w formie postanowień, które wyliczone są w kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wynikać może z przyczyn natury przedmiotowej, bądź podmiotowej. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy organ administracji publicznej wydał postanowienie, na które kodeks nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. W rozstrzyganej sprawie kluczową dla oceny prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia kwestią jest charakter terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd przyjęty przez organy w kontrolowanym postępowaniu, który podziela także sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę, że termin wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. Jego wyznaczenie ma bowiem jedynie na celu zdyscyplinowanie inwestora do jak najszybszego przedstawienia wymaganej dokumentacji budowlanej. Ponadto organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 877/08, wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2010 r, sygn. akt II SA/Gd216/10, wyrok NSA z 25 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2113/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej "CBOSA"). Skoro omawiany termin jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 k.p.a.). Stosownie do art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2). Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, winno nastąpić, jak prawidłowo przyjęły organy, w drodze postanowienia. Kwestia przedłużenia terminu nie stanowi bowiem wbrew twierdzeniom skarżących rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Z kolei na postanowienia tzw. "wpadkowe" wydawane w trybie art. 123 § 1 k.p.a., stronie nie służy zażalenie, bowiem ustawodawca nie przewidział takiego środka kontroli instancyjnej. Organ II instancji prawidłowo zatem nie rozpoznał merytorycznie zażalenia skarżących. Trafnie stwierdził, że zażalenie na postanowienie organu I instancji nie przysługuje. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w skardze do sądu wskazać należy, że pismo strony z 11 czerwca 2019 roku bez wątpienia stanowiło wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] co jednoznacznie wynika z jego treści, w której skarżący wskazali na problemy z dotrzymaniem terminu określonego w wezwaniu z 22 maja 2019 r. Skoro tak to, jak to zostało wyjaśnione powyżej, prawidłowo organ rozstrzygnął w jego przedmiocie postanowieniem. Zgodnie z art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie gdy tak stanowi kodeks. Trafnie także wskazał, że zgodnie z art. 123 k.p.a. na postanowienia w toku instancji nie przysługuje zażalenie, a zatem zażalenie skarżących było niedopuszczalne o czym prawidłowo w oparciu o art. 134 orzekł organ II instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać jeszcze wypada, że skoro omawiany termin z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, to nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Z tego też względu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uruchomienia trybu z art. 154, bądź art. 155 k.p.a. Trzeba mieć na względzie, że są to tryby nadzwyczajne, kwestia zaś przedłużenia terminu może być rozstrzygnięta postanowieniem wpadkowym. Trudno zaś uznać za trafne stanowisko, że przedłużenie terminu o charakterze procesowym wymaga uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Dodatkowo, jak wynika z treści skargi, kwestia zmiany decyzji z [...] w trybie art. 155 k.p.a. stanowiła przedmiot oddzielnego rozstrzygnięcia organów administracji, które w razie wniesienia skargi do sądu podlegać będzie odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując wskazać należy, że z przedstawionych wyżej względów prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną. a.bł.