II SA/Łd 87/04

Dnia 11 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Protokolant : ref. stażysta Arkadiusz Widawski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę Uchwałą z dnia [...], Nr [...] Rada Miejska w Ł. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) stwierdziła m. in. konieczność opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych wzdłuż ulicy A w Ł. i znajdujących się: 1. w Ł., ul. A, obręb [...] (lewa strona ulicy w kierunku Os. B) o powierzchni około 14 ha 60 a; 2. we wsi W., obręb [...](prawa strona ulicy A od Jednostki Wojskowej do torów kolejowych) o powierzchni około 21 ha 20 a; 3. we wsi O., obręb [...](fragment wsi leżący przed torami kolejowymi) o powierzchni około 3 ha 50 a. W wykonaniu tejże uchwały został sporządzony przez Zarząd Miejski w Ł. projekt uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru we wsi W. i O., w którym m. in. zaprojektowano drogę dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] przez działki stanowiące własność K. K., oznaczone nr geodezyjnymi [...] i [...] w części położonej przy torach bocznicy kolejowej. Nie zgadzając się z tym, K. K. wniosła zarzuty do powyższego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oświadczając, iż nie wyraża zgody na to, aby projektowana droga przebiegała przez działki stanowiące jej własność. Uchwałą z dnia [...], Nr [...] Rada Miejska w Ł. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591; z 2002r., Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806; z 2003r., Nr 80, poz. 717), art. 18 ust. 2 pkt 8 i 10 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412, Nr 111, poz. 1279; z 2000r., Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157, Nr 120, poz. 1268; z 2001r., Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229, Nr 154, poz. 1804; z 2002r., Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984, Nr 130, poz. 1112) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) odrzuciła m. in. zarzuty wniesione przez K. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru we wsi W. i O. w gminie Ł. W jej uzasadnieniu Rada Miejska podała, że K. K. w oparciu o prawomocną decyzję zatwierdzającą projekt podziału podzieliła w 2000r. swoją nieruchomość oznaczoną nr [...] we wsi W. na 11 działek budowlanych obsługiwanych komunikacyjnie drogą dojazdową szerokości 8,0 m zakończoną od strony bocznicy kolejowej placem manewrowym do zawracania. Jej wewnętrzna droga dojazdowa włącza się do istniejącej drogi powszechnego korzystania szerokości 4 - 5 m biegnącej od ulicy A do ul. C. Do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu w [...], w którym drogę tę przewidywano do poszerzenia do 10 m, K. K. wniosła zarzut, w którym nie zgadzała się na jakiekolwiek poszerzenie drogi kosztem jej nieruchomości. W toku rozpatrywania zarzutu przez ówczesny Zarząd Miejski okazało się, że poszerzenie drogi nie naruszało granic jej działki w związku z czym, okazał się on bezprzedmiotowy. Rada Miejska podniosła także, że obecnie po uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny dwóch skarg dotyczących poszerzenia drogi powszechnego korzystania, zaprojektowano pozostawienie jej w obecnych parametrach na odcinku przylegającym do działek K. K. i zaproponowano poprowadzenie nowej, której zadaniem jest wspomaganie już istniejącej w zakresie niezbędnego uzbrojenia terenu. Nową drogę zaprojektowano poprzez połączenie "ślepych" ulic dojazdowych nowym odcinkiem przy torach kolejowych istniejącej bocznicy. Organ orzekający podał również, że w poprzedniej wersji projektu planu, nie negowanego w tym zakresie, dla pasa terenu szerokości 20 m przylegającego do terenu kolejowego ustalono zakaz zabudowy. W miejsce tego zakazu poprowadzono obecnie drogę dojazdową szerokości 8,0 m, a więc też wewnętrzną, nie spełniającą wymagań drogi publicznej, w której zaplanowano poprowadzenie sieci uzbrojenia, nie mieszczące się w obecnej drodze dojazdowej. W korytarzu obecnej drogi dojazdowej istnieje już wodociąg i wystarczy miejsca jedynie dla kanalizacji sanitarnej. W związku z czym nie zmieszczą się w istniejącej szerokości drogi takie urządzenia sieciowe jak: kablowa linia elektroenergetyczna niskiego napięcia, sieć gazowa i kablowa linia telefoniczna. Ich przebieg nie jest uwarunkowany spadkiem terenu i mogą być one prowadzone dowolnie, wobec czego połączono w system ulic osiedlowych wcześniej przewidywane odcinki sieci w ślepo zakończonych drogach dojazdowych wewnętrznych. W projekcie planu utrzymano taką samą liczbę działek zmniejszając tylko powierzchnię dla dwóch z nich na rzecz drogi dojazdowej likwidując jednocześnie wydzielony wcześniej plac manewrowy jako niepotrzebny. Odnosząc się z kolei do zarzutu K. K., Rada Miejska wskazała, że projektowane połączenie ślepo zakończonych dojazdów do działek usprawni jedynie ich obsługę komunikacyjną oraz ich wyposażenie w przewidziane do wykonania w przyszłości sieci infrastruktury technicznej, a z technicznych wymagań w zakresie minimalnych odległości pomiędzy poszczególnymi sieciami wynika, iż jeżeli nie są one budowane w tym samym okresie i w jednym wspólnym tunelu należy dla nich zarezerwować korytarz przynajmniej 8,0 m. Ponadto, organ orzekający wskazał, iż z uwagi na brak możliwości finansowych budżetu gminy Ł. budowę poszczególnych sieci infrastruktury technicznej przewidziano w różnych terminach, nie dających się obecnie dokładnie przewidzieć i nie przewiduje się też przechodzenia z budową sieci przez prywatne działki budowlane. Rada Miejska wskazała także, iż K. K. dzieląc swoją nieruchomość na działki, a następnie sprzedając je potem indywidualnym nabywcom, nie gwarantowała im wyposażenia działek we wszystkie media komunalne i dopiero obecnie taka gwarancja ze strony gminy będzie wynikała z planu miejscowego. Ponadto, zdaniem organu, wpływa to na wzrost wartości nieruchomości i nie narusza jej interesu prawnego. Nowa droga zapewnia jedynie dojazd do działek i ich uzbrojenie, jest wyłącznie osiedlową drogą dojazdową nie generującą uciążliwości. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie jej słusznego interesu prawnego. W uzasadnieniu podniosła, że pomimo przyznania przez Radę Miejską, iż projektowana droga o szerokości 8 m powstanie kosztem jej dwóch działek, to nie określono jednak, że uwzględniając ich długość na tym odcinku pod projektowaną drogę zostaje przeznaczony teren o powierzchni około 720 m2. Poza tym wskazała, że w chwili obecnej istnieje droga dojazdowa do działek powstałych w wyniku podziału jej nieruchomości o szerokości 8 m, w której znajduje się już linia energetyczna i jest możliwe poprowadzenie w niej także innego uzbrojenia. W związku z czym, zarzuciła skarżonej uchwale, iż nieprawdziwym jest stwierdzenie zawarte w jej uzasadnieniu, że dopiero nowa droga zapewni poprowadzenie sieci uzbrojenia, gdyż nowo projektowana droga z uwagi na fakt, że na znacznej swej długości będzie przylegała do terenu kolejowego bocznicy i powstanie wyłącznie kosztem działek skarżącej. Takie rozwiązanie, zdaniem K. K., jest niewątpliwym naruszeniem jej interesu prawnego. W konkluzji stwierdziła, że uwzględniając cały planowany przebieg projektowanej drogi będzie ona drogą dojazdową do przylegającego na jej dalszym odcinku lasu i granicy gminy, a argumentacja organu administracji, iż będzie nią poprowadzona w przyszłości pełna sieć infrastruktury technicznej jest wprost niedorzeczna. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu podała, że w obowiązującym do końca [...] miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. z [...] teren, na którym położone są działki nr [...] i [...] stanowiące własność K. K., oznaczony symbolami [...], [...], [...], [...], [...] tj. był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo - usługową o niskiej intensywności z fragmentami zieleni parkowej. Plan ten wskazywał też na celowość sporządzenia dla tego obszaru odrębnego opracowania planistycznego, jednak z uwagi na ograniczone możliwości finansowe gminy, uchwałę o przystąpieniu do sporządzania tego planu podjęto dopiero w [...]. Do tego czasu, w latach [...] wydawane były decyzje administracyjne dotyczące podziałów nieruchomości, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o pozwoleniach na budowę oparte o ustalenia ogólnego planu miejscowego z [...]. Taką decyzję otrzymała również K. K. dzieląc swoją nieruchomość nr [...] na działki z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wydzieleniem drogi dojazdowej szerokości 8,0 m zakończoną przy bocznicy kolejowej placem do zawracania. Rada Miejska w Ł. podała też, że projekt planu został opracowany, uzgodniony i wyłożony do publicznego wglądu w [...]. Do tego projektu zarzuty wnieśli właściciele działek, kosztem których projekt przewidywał poszerzenie do 10 m istniejącej drogi dojazdowej oznaczonej w tym projekcie symbolem [...]. Po odrzuceniu uchwałą Rady Miejskiej w Ł. zarzutów oraz uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny dwóch skarg, dokonano korekty projektu planu i wyłożono go do publicznego wglądu we [...]. Na powyższy projekt wniosła zarzuty K. K., nie wyrażając zgody na przeprowadzenie wzdłuż bocznicy kolejowej drogi dojazdowej. Rozpatrując zarzut Burmistrz Ł. skorzystał z przepisu § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) dopuszczającego możliwość przyjęcia mniejszej niż 10 m szerokości ulicy dojazdowej, gdyż wykazanym zostało, iż w drodze szerokości 8,0 m mieszczą się przyjęte w projekcie planu miejscowego projektowane urządzenia infrastruktury technicznej. Burmistrz Ł. postanowił zmniejszyć do 8,0 m szerokość drogi dojazdowej wzdłuż bocznicy kolejowej, lecz skarżąca zarzutu nie wycofała, podtrzymując brak zgody na przeprowadzenie drogi przez swoje działki. Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr [...] z dnia [...] jej zarzut odrzuciła. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze, strona przeciwna stwierdziła, że należy potwierdzić racje skarżącej, iż droga wewnętrzna ma wystarczające parametry dla poprowadzenia w niej sieci uzbrojenia, tj. wodociągu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazu przewodowego, kablowej sieci elektroenergetycznej i kabla telefonicznego. Jednocześnie przy tym podniosła, że do tej wewnętrznej drogi pozostającej we władaniu K. K. nie można w żaden sposób, bez naruszenia prywatnej własności doprowadzić projektowanych sieci z zewnątrz, gdyż w istniejącej drodze dojazdowej, którą postanowiono utrzymać w obecnej szerokości, istnieje tylko wodociąg i z uwagi na istniejące ogrodzenia, można w niej tylko jeszcze poprowadzić kanalizację sanitarną. Pozostałe sieci, tj. gaz przewodowy, kanalizacja deszczowa, przewidziana docelowo do umieszczenia pod ziemią linia energetyczna niskiego napięcia oraz kabel telefoniczny, nie zmieszczą się. W konkluzji, Rada Miejska stwierdziła, że aby zapewnić możliwość przyszłościowego uzbrojenia działek w przyjętym w projekcie planu zakresie, należy zagwarantować drogę o szerokości korytarza w liniach rozgraniczających przynajmniej 8,0 m. Wobec czego, z uwagi na to, iż obecna droga ma tylko maksymalnie 5 m szerokości, należało zapewnić inny przebieg korytarza komunikacyjnego, w którym można byłoby poprowadzić te urządzenia, które nie mieszczą się w istniejącej drodze oznaczonej w projekcie planu symbolem [...]. W tym celu wykorzystano pas terenu przyległy do bocznicy kolejowej, który i tak w poprzednio wyłożonej do wglądu wersji planu (nie kwestionowanym przez skarżącą) objęty był zakazem zabudowy. Rozwiązanie takie nie jest, pod względem projektowym, lepsze od poprzedniego, ale w przekonaniu organu sporządzającego plan oraz Rady Miejskiej w Ł. jest rozwiązaniem ingerującym we własność prywatną w miejscach bez zabudowy i jednocześnie umożliwiającym w przyszłości pełne wyposażenie wszystkich działek w niezbędne urządzenia komunalne. Ponadto, w przekonaniu Rady Miejskiej, jak również organu sporządzającego plan, projektowana droga dojazdowa, ze względu na swoje skrajne położenie w osiedlu mieszkaniowym, nie będzie obciążona ruchem komunikacyjnym powodującym uciążliwości dla przyległych do niej działek mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2003r., Nr 80, poz.717) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc w przedmiotowej sprawie, na podstawie powołanego przepisu, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).Należy jednak zaznaczyć, iż do spraw związanych z uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również ich zmian, nie maja zastosowania przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (ust.3). Powołany przepis stanowi samodzielną podstawę wniesienia skargi do sądu na uchwałę o odrzuceniu zarzutów (ust.4). Przesłanką więc, do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w razie jego odrzucenia, skargi do sądu, jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga jednak, że nie każde naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia przyjęte w projekcie, samo przez się, przesłankę tę wypełnia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego ( por. wyrok SN z dnia 18.01.2002r., IIIRN 192/00, OSNP 2002/15/346, wyrok NSA z dnia 1.12.1999r., IISA 1387/99, LEX nr 48258, wyrok z dnia 7.05.1999r., IISA 1590/98, LEX nr 48215, wyrok NSA z dnia 14.12.1998r., IISA 743/98, LEX nr 43700 ). Stosownie do przepisów art. 4, 7 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego realizowany w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy, jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego i określającego w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz również dające podstawę do odjęcia lub ograniczenia prawa własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla gminy, jako że ograniczenie prawa własności możliwe jest tylko pod takim warunkiem i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności ( por. wyrok NSA z dnia 13.10.1999r., IISA 788/99, LEX nr48191 ). Nie oznacza to oczywiście dowolności i arbitralności organu. Podkreślić przy tym należy, że ustalenia i konkretne propozycje zawarte w projekcie planu, będące wynikiem założeń technicznych i możliwości ekonomicznych gminy, najczęściej niestety nie zadowalają wszystkich zainteresowanych. Dlatego też w sytuacji, gdy propozycje ingerują w prawo własności, winny być one szczególnie wnikliwie rozważone. Badając przedmiotową sprawę w kontekście powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżącej K. K. W szczególności uznać należy, że uchwała ta zawiera niezbędne uzasadnienie faktyczne i prawne, przewidziane w art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tym zawarto szczegółowe wyjaśnienie przedmiotowego zamierzenia planistycznego, które jest kolejnym rozwiązaniem, po uwzględnieniu innych skarg przez sąd i jakkolwiek narusza niewątpliwie interes skarżącej to jednak jest w stanie faktycznym sprawy, rozwiązaniem optymalnym, wobec przeznaczenia na omawiane zamierzenie, skrajnej części działki skarżącej, objętej dotychczas zakazem zabudowy, przylegającej do bocznicy kolejowej. Organ wykazał, że wskazane rozwiązanie, wobec wyeliminowania innych, jest jedynym sposobem doprowadzenia w przyszłości pełnej infrastruktury technicznej do nowo utworzonych działek na terenie objętym projektem planu, powstałych również w wyniku podziału nieruchomości skarżącej. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera stosowne argumenty co do zarzutów podnoszonych przez K. K. Uznać tym samym należało, że aczkolwiek fakt odrzucenia przez Radę Miejską w Ł. zarzutu skarżącej, uchwałą z dnia z dnia [...], narusza jej interes własny, to jednak mieści się w ramach uprawnień rady. Kontrola trybu postępowania oraz właściwości organów nie ujawniła naruszenia postanowień art.18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czego zresztą skarżąca nie kwestionowała. Z powyższych względów, nie podzielając argumentów skarżącej należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz., 1270 z 2002r.), skargę oddalić.