II SA/Łd 87/16

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej zasiłku celowego - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], pkt 1 - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, pkt 2 - umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] nr [...] dotyczącej przyznania S. S. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w kwocie po 100 złotych miesięcznie w okresie od dnia 1 czerwca do 30 września 2015 r. W odwołaniu od tej decyzji S. S. wyraził swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a., art. 3 ust. 1 lit. c, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259 – dalej w skrócie "ustawa" ) w zw. z art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) - dalej w skrócie "u.p.s": pkt 1 – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i pkt 2 – umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, art. 7, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ustawy, a następnie wyjaśnił, że w dniu 3 września 2015 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy u S. S. w związku ze zgłoszonym wnioskiem o zmianę decyzji przyznającej świadczenie w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości po 100 złotych miesięcznie w okresie od 1 czerwca 2015 r. do 30 września 2015 r. Według ustaleń organu I instancji strona uzyskuje dochód w wysokości 216, 62 zł z tytułu dodatku mieszkaniowego i energetycznego oraz w formie zasiłku okresowego w wysokości 162,29 zł. Nadto w formie zasiłków celowych tylko w 2015 r. otrzymała dotychczas 1.357,46 zł z przeznaczeniem na zakup leków, opłacenie energii elektrycznej i inne. Jako podstawę odmowy zmiany decyzji organ wskazał ograniczone możliwości budżetowe MOPS w tym zakresie. Rozpoznając odwołanie Kolegium stwierdziło, że brak jest formalnych podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ w dniu 1 września 2015 r. w piśmie dotyczącym wysokości dodatku mieszkaniowego S. S. wnosząc o zmianę zasiłku okresowego sformułował /str. 2 pkt 2/ wniosek o podwyższenie wysokości wcześniej przyznanych świadczeń w zakresie "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020", co uznać należało nie jako nowy wniosek, ale żądanie zmiany decyzji wydanej w tej sprawie na okres od 1 czerwca 2015 r. do 30 września 2015 r. oznaczonej nr II WPŚ-461-1.004801.2015. W podstawie prawnej wydanej decyzji o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] nr [...] organ powołał jedynie przepisy art. 104 k.p.a., art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie powołał się jednak na przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. ani art. 155 k.p.a. Tymczasem w sprawie zmiany decyzji z [...] nr [...] organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zmiany tej decyzji. S. S. odwołał się od tej decyzji do SKO, które decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podstawą odmowy zmiany decyzji przyznającej pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności po 100 złotych miesięcznie w okresie od czerwca do września 2015 r. było uznanie, że pomoc jest adekwatna do potrzeb strony, ale również odpowiada możliwościom finansowym organu pomocy. Biorąc zatem pod uwagę kolejny wniosek S. S. w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] należało zbadać, czy nie zachodzi w tej sprawie powaga rzeczy osądzonej. Strona w dniu 3 września 2015 r. złożyła do organu wniosek w sprawie zmiany decyzji ( poprzez podwyższenie kwoty świadczeń ), ale wniosek ten odpowiada w istocie zakresem, przedmiotem i charakterem wnioskowi, który był rozpoznany odmowną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], utrzymaną następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...]. Kolejny wniosek o zmianę tej samej decyzji poprzez podwyższenie wysokości świadczenia, wobec niezmienionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, należało uznać za bezprzedmiotowy. Według Kolegium, jeśli nawet wystąpiła w okresie pobierania przez stronę zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności niewielka różnica w zmianie wysokości otrzymywanego dodatku mieszkaniowego, na co wskazuje w treści pisma zawierającego wniosek, nie zmieniło to sytuacji dochodowej strony w zakresie takim, że miałoby to jakikolwiek wpływ na stan sprawy. Strona nadal pozostaje w takim przedziale dochodowym, że uprawniona jest do aplikowania o zasiłek celowy i otrzymywania pomocy w ramach możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia braku zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, brak jest podstaw i przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji. Dalsze prowadzenie postępowania w tym zakresie, po zbadaniu treści wniosku strony oraz porównaniu go z wydanymi dotychczas w tej sprawie decyzjami, było bezprzedmiotowe, a wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie jest zbędne i nieuprawnione. Wobec tego postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] nr [...], po uchyleniu decyzji, należało umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. Według skarżącego organy orzekające w sprawie dopuściły się rażącego przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz konstytucyjnie chronionych wartości, co skutkowało naruszeniem norm prawa materialnego. Lakoniczne powoływanie się na brak środków, bez precyzyjnego wskazania zasad redystrybucji środków w zależności od indywidualnej sytuacji wnioskodawcy oraz wskazania, jakie działania podjęto, aby do permanentnego braku środków na zaspokojenie najbardziej elementarnych potrzeb nie dochodziło, nie wypełnia przesłanek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] orzekająca o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie zmiany własnej decyzji z dnia [...] nr [...] o przyznaniu S. S. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w kwocie po 100 złotych miesięcznie w okresie od dnia 1 czerwca do 30 września 2015 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Według art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowym wypracowanym na tle regulacji art. 105 § 1 k.p.a. ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez tutejszy sąd, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazany brak podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia ma miejsce w szczególności, gdy postępowanie dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. terminu "wydaje", oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - także w przypadku bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaistnienia powagi rzeczy osądzonej - obligatoryjne (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Białymstoku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 620/12 – Lex nr 1248719, Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 555/11 – Lex nr 1086559, Gliwicach z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 881/14 – Lex nr 1733871). W wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 403/13 (Lex nr 1502400) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż w związku z tym, że organ drugiej instancji nie dysponuje środkiem prawnym w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 k.p.a.), to w sytuacji wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zobligowany jest uchylić decyzję pierwszoinstancyjną jako dotyczącą sprawy rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją administracyjną i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Skarżący, co trafnie ustaliło Kolegium, w piśmie z dnia 1 września 2015 r. wnosił o zmianę zasiłku okresowego w związku ze zmianą wysokości dodatku mieszkaniowego oraz między innymi o podwyższenie wysokości wcześniej przyznanych w nieadekwatnej wysokości świadczeń w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020". Z poczynionych przez organ odwoławczy prawidłowych ustaleń wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. w ramach wspomnianego programu przyznał skarżącemu na okres od 1 czerwca 2015 r. do 30 września 2015 r. zasiłek celowy w wysokości 100 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Z akt sprawy wynika także, że skarżący już raz w miesiącu sierpniu 2015 r. wnosił o zmianę wspomnianej decyzji i w tym zakresie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] nr [...]. Z posiadanych przez tutejszy sąd informacji z urzędu wynika zaś, że wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1108/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. S. na decyzję Kolegium z dnia [...]. W dacie orzekania przez Kolegium w niniejszej sprawie wspomniana decyzja o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] posiadała niewątpliwie przymiot ostateczności. Rację ma w związku z tym organ odwoławczy, że analizując kolejny wniosek skarżącego o zmianę decyzji należało rozważyć, czy nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. określa jako nieważną decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanki przewidziane w powołanym przepisie zachodzą w przypadku tożsamości obu spraw. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie oraz element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny, z którego wynikają prawa i obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1021/11 – Lex nr 1149102). Zgodzić się wobec tego trzeba ze stanowiskiem Kolegium, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodziła tożsamość o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę uprzednio podjętej decyzji organu I instancji z dnia [...]. Jeśli nawet doszło do zmiany wysokości otrzymywanego przez skarżącego dodatku mieszkaniowego w okresie pobierania przezeń zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, to była to zmiana na tyle niewielka, że sytuacja dochodowa skarżącego nie uległa zasadniczej zmianie rzutującej jednocześnie na zmianę stanu faktycznego bądź prawnego sprawy. Dochód skarżącego uwzględniając ową zmianę w dalszym ciągu stanowi podstawę do korzystania ze świadczeń pomocowych. W tej sytuacji słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nieprawidłowo potraktował pismo skarżącego z dnia 1 września 2015 r. jako nowy wniosek o zmianę decyzji z dnia [...]. Zasadnicze wątpliwości budzi zresztą poprawność powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej decyzji, pomijającej regulacje art. 106 ust. 5 u.p.s. czy art. 155 k.p.a., normujących prawną dopuszczalność zmiany decyzji. Dalsze prowadzenie postępowania było zatem zbędne i bezprzedmiotowe. Wydanie zaś kolejnej decyzji z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej skutkowałoby jej nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec tego ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnił uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji Prezydenta Miasta Ł. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Analizując zarzuty skargi sąd ocenił je jako niezasadne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy twierdzeniom skarżącego o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. Wprawdzie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego doszło do naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu nie wskazał konkretnych czynności procesowych, jakich z tego względu nie mógł podjąć. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS