II SA/Łd 870/08

Dnia 24 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi J. T. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz: a) skarżących J. T. i W. T. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; b) skarżącego W. T. kwotę 255,80 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów zastępstwa prawnego. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]r. Nr [...], ustalającą na wniosek W. T. warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na przebudowie istniejącego magazynu pasz na kurnik o obsadzie 10000 szt. kur oraz dobudowie budynku socjalno - magazynowego na działce nr 190, położonej w miejscowości G. nr [..]gmina G. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.), wskazując, iż dla terenu objętego wnioskiem nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło również, że opisane we wniosku przedsięwzięcie zostało już zrealizowane w całości, nastąpiła zatem faktyczna zmiana zagospodarowania terenu i faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., nie są więc możliwe do wykonania warunki określone w decyzji pierwszej instancji, nie można zapewnić i prowadzić nadzoru archeologicznego nad robotami ziemnymi, ewentualnych prac ratowniczych czy dokumentacyjnych w tym zakresie, bowiem prace te są pracami wyprzedzającymi wobec inwestycji. Organ podkreślił także, że wobec W. T. toczy się postępowanie organów państwowego nadzoru budowlanego o rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów i urządzeń budowlanych oraz o przywrócenie budynku kurnika do poprzedniego stanu użytkowania jako magazynu pasz, a postępowanie to jest niezależne od decyzji, leżących w kompetencji organu samorządowego gminy, ustalającego warunki zabudowy i wydającego decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji. O możliwości funkcjonowania inwestycji można ostatecznie rozstrzygnąć dopiero w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o tychże uwarunkowaniach. Zdaniem organu, wobec faktycznego zrealizowania inwestycji, decyzja o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowa. W skardze na powyższą decyzję, J. i W. T. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podnieśli, że jedynym argumentem uchylenia decyzji o warunkach zabudowy była faktyczna zmiana zagospodarowania terenu. Podkreślili, iż ustawa o planowaniu przestrzennym dopuszcza równoczesne ubieganie się o ustalenie warunków przez wiele podmiotów w różnych postępowaniach, tym samym bez znaczenia jest fakt, że inwestor popełnił samowolę budowlaną. Zauważyli, iż występują o zmianę sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, który to sposób zagospodarowania nie wpływa na zmianę zabudowy terenu i nadzór archeologiczny nad robotami ziemnymi, a żadna ustawa nie przewiduje możliwości odmowy wydania decyzji z tego tytułu. Zdaniem skarżących, art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nawet w warunkach dokonanej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 3. marca 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 16/06 uznał skargę za nieuzasadnioną, podzielając stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonego po zrealizowaniu inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Wyrokiem z dnia 12.września 2008 r., wydanym w sprawie o sygn.akt II OSK 1039/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wyrok sądu I instancji oparty został na utrwalonej linii orzecznictwa, zgodnie z którą wybudowanie obiektu w warunkach samowoli budowlanej czyni bezprzedmiotowym (tak jak przyjął organ odwoławczy) wydanie inwestorom nie tylko pozwolenia na budowę, ale także decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do takich stanów faktycznych sytuacja prawna uległa zmianie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.grudnia 2007 r., wydanym w sprawie o sygn.akt P 37/06. Zawarte w jego uzasadnieniu rozważania powinny być uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy, mimo iż wyrok ten zapadł później, już po wydaniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Jednocześnie warunkiem legalizacji samowoli uczynił ustawodawca uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności z budowy z ustaleniami planu (gdy taki plan istnieje), przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Zdaniem Trybunału, zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów którzy dopuścili się samowoli budowlanej , wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie lub nieobowiązywanie na danym terenie planu miejscowego) godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz wątpliwości co do racjonalności prawodawcy. Warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z przepisami o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (planem miejscowym lub z generalnym porządkiem prawnym). Nie może mieć tu zatem znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powinna więc istnieć możliwość uzyskania takiej decyzji również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że motywy zaskarżonej decyzji, uznającej za bezprzedmiotowe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektu, który ma powstać w miejsce inwestycji objętej postępowaniem organów nadzoru budowlanego, nie dadzą się pogodzić z - z uwagi na charakter takiej decyzji i wywody Trybunału Konstytucyjnego - z wykładnią przyjętą przez Trybunał. Innymi słowy, istnienie na terenie którego ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy, samowolnie zrealizowanego obiektu, takiego samego jak ten, którego ma dotyczyć ta decyzja, nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Prawomocnym postanowieniem z dnia 16.grudnia 2008 r. tutejszy Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania M.S., Z. P. i S. P. z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wskazanych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 120 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zatem odstąpić od zawartej w orzeczeniu kasacyjnym wykładni prawa jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. (por. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak – Molczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2005, str.577 teza 2). W rozpoznawanej sprawie, żadna z powyższych, wyjątkowych okoliczności, dezaktualizujących wykładnię prawa, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaistniała, co oznacza, iż pogląd prawny, wyartykułowany w wyroku z dnia 12.września 2008r. pozostaje wiążący dla tutejszego Sądu, ponownie rozpatrującego sprawę ze skargi J. i W. małżonków T.. Tym samym też, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną weń podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), uznano skargę za zasadną. Sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona decyzja oparta o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w świetle stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.września 2008r., jest wadliwa. Brak było bowiem podstaw do uznania prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej, a zrealizowanej już w całości, inwestycji za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jak bowiem podniesiono w wyroku sądu kasacyjnego, w świetle stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20.grudnia 2007r., sygn.akt P 37/06, istnienie na terenie, którego ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy, samowolnie zrealizowanego obiektu, takiego samego jak ten którego ma dotyczyć ta decyzja, nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Skorzystanie zaś przez organ odwoławczy z uprawnienia do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, spowodowało zaś, że organ ten nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Skoro zaś, jak w rozpoznawanej sprawie, przesłanka bezprzedmiotowości nie zaistniała, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13.października 2005r., sygn.akt I SA/Bk 265/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 173746). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do wniosków i zarzutów skargi wskazać należy, iż żądanie "przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji", wykraczało poza, sformułowane w art. 145 § 1 p.p.s.a., możliwości orzecznicze sądów administracyjnych, uwzględniających skargi na decyzje lub postanowienia. Na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzono zaś na rzecz skarżących zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, przy czym w zakresie uiszczonego wpisu sądowego koszty te zasądzone zostały solidarnie na rzecz obojga skarżących, natomiast koszty zastępstwa prawnego, zasądzono jedynie na rzecz skarżącego W.T., reprezentowanego w niniejszej sprawie przez pełnomocnika, będącego adwokatem. D.T.