II SA/Łd 870/12

Dnia 14 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), w związku z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływanej w uzasadnieniu, jako ustawa), uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E.B. i J.B. pozwolenia na nadbudowę, z elementami przebudowy budynku przedszkola niepublicznego "M." w P., wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji sanitarnych oraz elektrycznych, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 431, obręb [...], przy ul. J. w P. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 10 czerwca 2011r. do organu I instancji wpłynął wniosek E.B. i J.B. o udzielenie pozwolenia na nadbudowę z elementami przebudowy istniejącego budynku. Decyzją z dnia [..]r., nr [...], Prezydent Miasta P., po uzupełnieniu projektu budowlanego uwzględnił wniosek inwestorów i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na nadbudowę. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji dodatkowo nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...], a postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone. Od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. odwołał się B.S., wnosząc o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P.. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który prawomocnym wyrokiem z dnia [...]r., w sprawie sygn. akt [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...]r. W ocenie Sądu inwestorzy rozpoczęli prowadzenie robót budowlanych, legitymując się nieostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...]r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz postanowieniem tegoż organu z dnia [..]r., nadającym tejże decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd wskazał, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności (niezależnie od tego, że zostało uchylone przez organ odwoławczy, a postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone) nie zmieniało charakteru decyzji organu I instancji, która wciąż pozostawała nieostateczna. Tym samym stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego, iż objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę roboty budowlane są wykonywane (co zostało wykazane załączoną dokumentacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.) na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji, obligowało Wojewodę [...] do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 32 ust. 4a ustawy. Utrzymanie zatem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości zakazowi, sformułowanemu w art. 32 ust. 4a, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót, a więc może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Udzielenie pozwolenia na budowę robót rozpoczętych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy. W przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 32 ust. 4a ustawy organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, uwzględniając wskazania wyroku tutejszego Sądu z dnia [...]r. – Wojewoda [...], wymieniona na wstępie decyzją z dnia [...]r., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. skargę do sądu administracyjnego wnieśli E.B. i J.B., którzy nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, iż roboty budowlane były prowadzone bez ostatecznego pozwolenia na budowę, gdyż rozpoczęcie prac nastąpiło w dobrej wierze inwestora. Skarżący podkreślili, iż przedmiotowa inwestycja została zakończona, a cały zakres robót objętych pozwoleniem na budowę został wykonany do dnia 7 lutego 2012r., o czym świadczy wpis do dziennika budowy. Skarżący akcentowali, że po zgłoszeniu zakończenia robót budowlanych organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia prawidłowości wykonanych prac objętych pozwoleniem na budowę. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części przedmiotowego budynku. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Ocenę prawną zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od wskazania, iż stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od owej zasady, opisane w przepisach art. 29 – 31 ustawy, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane legitymując się jedynie decyzją organu i instancji od której wniesione zostało odwołanie, a więc decyzją nieostateczną. Co prawda organ I instancji decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, ale jak zasadnie orzekł Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...]r., nr [...], takie zachowanie organu I instancji nie odpowiadało prawu. Bazując na powyższym ustaleniu prawidłowo organ odwoławczy wskazał – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Tym samym już tylko rozpoczęcie prac budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, prowadzi do konieczności odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo zatem organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na przepis art. 4a ustawy. Powyższy przepis jest oczywisty, a decyzja o pozwoleniu na budowę, która zostałaby wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy, byłaby dotknięta sankcją nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 23 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 519/10, LEX nr 1080335). Powyższego stanowiska w żadnym razie nie są w stanie podważyć argumenty skarżących odwołujące się do tego, iż rozpoczęli prace w dobrej wierze i w zaufaniu do organu I instancji, który swojej decyzji o pozwoleniu na budowę nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Nawet jeśli rozpoczęcie przez inwestorów prac budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, było następstwem niezgodnego z prawem działania organu i instancji, to nie jest możliwe pominięcie oczywistej i obiektywnej okoliczności rozpoczęcia tych prac pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie zakończenie prac budowlanych i oddanie obiektu do użytku w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. wydana została w związku z realizacją inwestycji na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., nr [...], którą, w ramach niniejszego postępowania, w sposób zgodny z prawem wyeliminował z obrotu prawnego Wojewoda [...], jako organ odwoławczy. Tym samym wydanie w takich warunkach pozwolenia na użytkowanie nie może stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla pozostawienia w obrocie prawnym niezgodnej z prawem decyzji pozwalającej na budowę. Skutkiem wydania zaskarżonej decyzji jest uznanie, iż obiekt zrealizowany przez inwestorów pozostaje bez ważnego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego stosownego postępowania w celu umożliwienia inwestorom zalegalizowania zrealizowanego obiektu. Kwestia wyboru konkretnego postępowania, będącego reakcją na samowolne zrealizowanie inwestycji, nie jest domeną niniejszego postępowania. Wydaje się jednak, iż kluczowe znaczenie przy jego wyborze winna mieć okoliczność nieprawidłowego działania organu architektoniczno – budowlanego I instancji, który bezprawnie – wydanemu przez siebie pozwoleniu na budowę – nadał rygor natychmiastowej wykonalności, umożliwiając inwestorom rozpoczęcie realizacji inwestycji. Wobec powyższego skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.). m.ch.