II SA/Łd 873/04

Dnia 19 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi G.S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz G.S. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...], Nr [...] odrzuciła protest G.S. złożony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, G.S. pismem z dnia 27 lipca 2004 r., w związku z wyłożonym do wglądu planem zagospodarowania Gminy P. wniósł zastrzeżenie do lokalizacji zbiornika retencyjnego o nazwie A, który miał być usytuowany w obrębie działek stanowiących jego własność. Teren ten został w 2003 roku zalesiony zgodnie z ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764) i zgodnie ówczesnym z planem zagospodarowania przestrzennego. Wybudowanie zbiornika narazi G.S. na znaczne straty finansowe. Ponadto w roku 2003 został oddany do użytku jaz w R., który w wystarczającym stopniu piętrzy wodę na rzece A. Po rozpatrzeniu powyższego zarzutu Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...] odrzuciła protest. W uzasadnieniu do uchwały wyjaśniono, iż kierując się uprawnieniami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Gminy P. podjęła w dniu 12 grudnia 2002 r. uchwałę Nr II/16/2002 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren Gminy P. i w dniu 14 kwietnia 2003 r. uchwałę Nr V/36/2003 w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podejmując działania zmierzające do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowano się zasadą, aby proces planistyczny przebiegł zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało uzyskaniem stosownych wniosków, uzgodnień i opinii od wymaganych instytucji. Do projektu została opracowana "Prognoza oddziaływania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. na środowisko przyrodnicze". Projekt planu zgodnie z procedurą wyłożony był łącznie z "Prognozą" do publicznego wglądu na okres 21 dni (w dniach 24 czerwca 2004 r. - 14 lipca 2004 r.), po czym wniesiono protest w ustawowym terminie 14 dni. Przedłożony projekt ustanawia rezerwę pod budowę zbiornika retencyjnego na rzece [...], co jest konieczne ze względu na stałe zagrożenie powodziowe tego obszaru. Planowany zbiornik jest ujęty w wykazie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r., Nr XLV/524/2002. W interesie ogółu społeczności Gminy P. budowa zbiornika retencyjnego jest w pełni zasadna. Wycofanie rezerwy gruntów pod zbiornik retencyjny A wymaga uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...], Wojewódzkim Zarządem Melioracji Urządzeń Wodnych w Ł.. Zdaniem organu, za odrzuceniem zarzutu przemawiają zarówno względy formalne jak i materialne. Ponadto organ nie ma obowiązku uwzględniania zarzutu, nawet gdy zostanie naruszony interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ działa bowiem w ramach uznania. W konkluzji Rada Gminy stwierdziła, iż nie naruszyła prawa, a granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G.S. wskazał, iż organ odrzucając jego zarzut nie uwzględnił tego, iż tereny obejmujące planowany zbiornik były systematycznie zalesiane, bowiem w poprzednim planie obszar właśnie takie miał przeznaczenie. Na terenie projektowanego zbiornika G.S. posiada około 3,5 ha zalesionego gruntu, za który otrzymuje ekwiwalent. Zalesienia dokonał na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73 poz. 764 ze zm.), co jest potwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia [...]. Strona nie podziela też stwierdzenia, iż budowa zbiornika jest konieczna ze względu na stałe zagrożenie powodziowe. Poziom wody w rzece [...] systematycznie się obniża od wielu lat, co jest spowodowane między innymi powstawaniem dużych stawów hodowlanych. Stawy są budowane na terenie Gminy Ż., jak również na terenie powiatu koneckiego i radomszczańskiego. Według obserwacji skarżącego na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat poziom lustra wody obniżył się o około 1,5 m. Nawet kiedy dochodzi do zalania terenów podczas powodzi, to właściwie zalewane są tereny, które rolnicy systematycznie zalesiają. Koszty budowy zbiornika są ogromne i niewiadomym jest, czy kiedykolwiek on powstanie, a będzie zablokowana możliwość dalszego zalesiania tego terenu, a co się z tym wiąże otrzymywania dotacji finansowych przez rolników. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, iż w dniu 28 lipca 2004 r. G.S. wniósł zastrzeżenia co do lokalizacji zbiornika retencyjnego o nazwie "A", który ma być usytuowany między innymi na działkach stanowiących jego własność. Zastrzeżenia powyższe Wójt Gminy potraktował jako protest do projektu planu i ich nie uwzględnił. Rada Gminy uznała, że strona ma interes prawny w kwestionowaniu ustaleń projektu planu i uznała wniesione zastrzeżenia jako zarzut, jednocześnie nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Przyczyna odrzucająca zarzut jest nadal aktualna, bowiem zdaniem organu, budowa zbiornika jest w pełni zasadna i konieczna ze względu na interes ogółu społeczności Gminy P.. Z tych względów ustanowienie rezerwy w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod przyszły zbiornik stało się konieczne. Do czasu budowy zbiornika strona skarżąca może korzystać z gruntów na dotychczasowych zasadach, stąd też ingerencja organu w prawo własności skarżącego nie jest nadmierna i wynika z racji wyższego rzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie spełnia wymagań określonych przepisem art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 27 ust. 1. Na wstępie należy wskazać, że wniesiony przez skarżącego protest w istocie stanowił zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania gminy P., czego zresztą Rada Gminy nie kwestionowała posługując się ostatecznie sformułowaniem "zarzut", mimo iż zaskarżona uchwała z dnia [...] podjęta została w sprawie "protestu". Nie ulega wszak wątpliwości, że skarżący jest właścicielem działek znajdujących się na terenie zarezerwowanym w projekcie planu pod sporny zbiornik retencyjny "A" i jak twierdził, poprzez ustalenia zawarte w projekcie planu został naruszony jego interes prawny . W pierwszej kolejności trzeba również wyjaśnić, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, o czym mowa m. innymi w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ). Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy ( art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn. : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Każda również zmiana planu miejscowego jest więc zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu (art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm. ), przewiduje po raz pierwszy nie tylko szczegółową procedurę przygotowania i uchwalenia planu, ale zawiera też gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/ KR 1648/96; ONSA 1997 Z - 4, poz. 176 ). Zarzut, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu ( ust. 2 ). Rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu ( ust. 3 ). Uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należy ją doręczyć wnoszącemu zarzut ( ust. 3 w związku z ust. 4 art. 24 ). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia ( ust. 4 ). Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, o której mowa w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy zostały wyczerpująco wymienione w tym przepisie. Skarga z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje wnoszącemu skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części ( nie służy zatem na uchwałę uwzględniającą zarzut ) w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powyższe oznacza, że przy zaskarżeniu uchwały o odrzuceniu zarzutu nie obowiązują inne niż wymienione w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższy przepis w sposób precyzyjny zakreśla nie tylko stronę podmiotową, ale i przedmiotową skargi na uchwałę, która traktuje o odrzuceniu zarzutu. Przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie rozstrzygnięcie zawarte w niekorzystnej dla zainteresowanego uchwale. Wymagania te spełnia skarga wniesiona przez G.S. w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze jego przeznaczenie. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego. Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy ( por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I str. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410 - 411 ). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności ( art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy ( jak już to wyjaśniono wcześniej ), wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią. Oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności ( art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób niebudzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy. Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu ( obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno przez składających zarzuty jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Odrzucając zarzut strony skarżącej w niniejszej sprawie organ winien wskazać, że rozpatrzył wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść nowego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Chodzi również o to, aby rada rozpatrując zarzut wyjaśniła wszystkie istotne okoliczności sprawy w taki sposób, aby można jednoznacznie ocenić, czy ingerencja w prawo własności wnoszącego zarzut jest uzasadniona z uwagi na interes publiczny. Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być zatem szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji ) i zasada ochrony własności zawarta w art. 21 ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.10.1999 r. IV SA 788/99 LEX nr 48191; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IVSA 695/98; ONSA 2000, Z - 1, poz. 16; wyrok NSA w Warszawie z dnia 3.04.2000 r. IV SA 2120/99 - ONSA 2001/4/166 ). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy P. wymagań tych nie spełniła. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezwykle lakoniczne i nie zawiera odpowiedzi na pytanie, dlaczego teren dla ewentualnego zbiornika zarezerwowano właśnie na obszarze pomiędzy odnogami rzeki [...], obejmującym działki stanowiące własność skarżącego i czy istniała możliwość zarezerwowania innego terenu. Sam fakt ujęcia planowanego zbiornika w wykazie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego zatwierdzonego uchwałą Nr XLV/524/2002 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r. nie oznacza jeszcze konkretnej jego lokalizacji. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że przed podjęciem uchwały o odrzuceniu zarzutu organ winien ustalić i rozważyć możliwe rozwiązania odmienne (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.10.1999 r. IV SA 1311/98, LEX nr 48212). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby przed jej podjęciem rozważano jakiekolwiek alternatywne rozwiązanie. W złożonym zarzucie skarżący kwestionował też potrzebę zarezerwowania terenu pod przedmiotowy zbiornik z powołaniem się przez Radę na istniejące zagrożenie powodziowe podnosząc, iż w 2003 r. został oddany do użytku jaz w R., który w wystarczającym stopniu piętrzy wodę na rzece [...], natomiast teren, na którym ma w przyszłości powstać zbiornik jest terenem suchym. Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie odniosła się również i do tego zarzutu, zaś przedłożone w toku postępowania sądowego "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" sporządzone zostało dopiero we wrześniu 2004 r., a zatem już po podjęciu zaskarżonej uchwały i nie może zastąpić jej prawidłowego uzasadnienia. Należy także wskazać, że w opracowaniu tym w arkuszu 4 i 5, obejmującym sporny teren prawdopodobieństwo zasięgu wielkiej wody określone zostało tylko na 1 lub 5 %. Na rozprawie przed Sądem skarżący oświadczył ponadto, że ostatnie zalanie tego terenu miało miejsce podczas powodzi w 1997 r., od tego czasu zalewane są tylko łąki i pastwiska położone poniżej poziomu rzeki. W jego ocenie występuje zagrożenie brakiem wody dla mieszkańców, a nie powodzią, co wiąże się z systematycznym, poczynając od 1977 r. obniżaniem się poziomu wody w rzece i osuszaniem terenu. Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie rozważyła tych wszystkich uwarunkowań związanych z ewentualną lokalizacją zbiornika na jej terenie i nie wykazała prymatu interesu publicznego nad indywidualnym interesem niezadowolonych z tej lokalizacji mieszkańców Gminy, w tym skarżącego. Z uwagi na przedstawione powyżej naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).