II SA/Łd 876/23

Dnia 9 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 roku nr 1403/2023 w przedmiocie ogłoszenia i przeprowadzenia ustanego przetargu ograniczonego do właścicieli nieruchomości przyległych, na sprzedaż nieruchomości, stanowiących własność Miasta Łodzi, położonych w Łodzi przy ul. Zachodniej bez numeru oraz powołania Komisji Przetargowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. ał Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. A. P. wniósł, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 r. nr 1403/2023 w przedmiocie ogłoszenia i przeprowadzenia ustanego przetargu ograniczonego do właścicieli nieruchomości przyległych, na sprzedaż nieruchomości, stanowiących własność Miasta Łodzi, położonych w Łodzi przy ul. [...] bez numeru oraz powołania Komisji Przetargowej. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 i 2 pkt 6 oraz art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zbycia nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] w formie bezprzetargowej na rzecz skarżącego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przeznaczone do zbycia w drodze przetargu działki nr [...] i [...] przylegają bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Działka nr [...] pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej, a działki nr [...] i [...] w świetle m.in. zapisów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów regulujących warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Pismem z dnia 9 września 2022 r. skarżący wystąpił do Miasta Łodzi z wnioskiem o zbycie stanowiących własność Miasta Łodzi nieruchomości w postaci działek nr [...] i [...] na jego rzecz w trybie bezprzetargowym, jednak Miasto Łódź nie udzieliło żadnej odpowiedzi na pismo skarżącego. Prezydent Miasta Łodzi wydał w dniu 20 czerwca 2023 r. Zarządzenie Nr 1403/2023, o czym skarżący powziął wiedzę w ostatnim tygodniu sierpnia 2023 r. Dostęp do jego nieruchomości obecnie faktycznie odbywa się przez zjazd znajdujący się na wysokości ul. [...]. Natomiast dostęp od strony ul. [...] z uwagi na niski prześwit bramowy jest znacznie ograniczony, nie przejadą tamtędy pojazdy straży pożarnej, większe karetki pogotowia ani tym bardziej maszyny budowlane. Ponadto na skarżącym jako właścicielu działki nr [...]ciąży obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie technicznym, które na dziś wymagają gruntownych prac remontowych z wyburzeniem części spośród nich włącznie. Przeprowadzenie prac remontowych, rozbiórka i odtworzenie istniejącej zabudowy wymaga zapewnienia odpowiedniego dojazdu nieruchomości. Skarżący dodał, że Miasto Łódź bez nieruchomości tj. działki nr [...] nie jest wstanie zapewnić realizacji zapisów wynikających z planu miejscowego i zrealizować na działkach objętych wnioskiem dotyczącym zabudowy pierzejowej z uwagi na szerokość pasa gruntu tj. działki nr [...] o pow. 39m2 i działki nr [...] o pow. 82 m2. Oznacza to, że realizacja postanowień planu miejscowego możliwa jest w przypadku nabycia działki nr [...] i [...] wyłącznie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości tj. działki [...]. W innym przypadku nowy właściciel nie jest w stanie zagospodarować nabytych od Miasta Łodzi działek zgodnie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że w obecnym stanie faktycznym jego nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Mając na uwadze powyższe zdaniem skarżącego zbycie nieruchomości w postaci działek nr [...] i [...] powinno odbyć się w trybie bezprzetargowym, z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość Miasta Łodzi w przypadku zbycia bezprzetargowego poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej o nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Powyższe oznacza, zdaniem skarżącego, że ma on interes prawny do złożenia skargi na procedurę bezprzetargowego zbycia nieruchomości. W odpowiedzi na powyższą skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Łodzi wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ wyjaśnił, że swój interes w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi skarżący upatruje w uprzednio wyrażonym zamiarze nabycia nieruchomości gminnych przeznaczonych na sprzedaż co jednak, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie jest równoznaczne z posiadaniem interesu prawnego. W ocenie organu skarga, jako wniesiona przez osobę nieposiadającą interesu prawnego, winna zostać odrzucona. Ewentualnie skarga winna zostać oddalona jako nieuzasadniona. Przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza zatem zasadę zgodnie z którą nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane i oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Od przetargowego trybu zbywania nieruchomości wprowadzono jednak pewne wyjątki określone w art. 37 ust. 2 u.g.n., a jeden z takich wyjątków, którego naruszenie zarzuca skarżący, został wskazany w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Sprzedaż bezprzetargowa na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wchodzi w rachubę jedynie, gdy kupnem nieruchomości publicznej jest zainteresowany tylko jeden właściciel nieruchomości przyległych, których warunki zagospodarowania mogłyby ulec poprawie. Na fakt możliwości poprawy warunków nieruchomości sąsiednich zwrócił już uwagę Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. adresowanym do Urzędu Miasta Łodzi wskazując, że zbycie działek nr [...] i [...] w obrębie S-1 powinno być jako jeden teren inwestycyjny na rzecz poprawy zagospodarowania działek sąsiednich. Tym samym zainteresowanie nabyciem nieruchomości przeznaczonych na sprzedaż przez więcej niż jednego właściciela nieruchomości przyległych, jak również możliwość funkcjonalnego związku z więcej niż jedną nieruchomością przyległą wykluczał możliwość zbycia nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem w trybie bezprzetargowym. Tym samym, jeżeli procedurę zbycia nieruchomości organ gminy przeprowadził - zgodnie z obowiązującymi przepisami, to wówczas nawet naruszenie interesu prawnego nie oznacza naruszenia prawa wymagającego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023, poz. 1634 –p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności jest pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli sprawa poddana kontroli sądu do takiej kategorii spraw nie należy, stosowanie do art. 58 § 1 p.p.s.a. skargę należy odrzucić. Analiza powołanych przepisów art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie pozwala na zakwalifikowanie zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi do żadnej z wymienionych w przytoczonym przepisie kategorii aktów, czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., I OSK 747/23; postanowienie NSA z 10 lutego 2023 r., I OSK64/23, postanowienie WSA w Łodzi z 23 listopada 2018 r., II SA/Łd 995/18). Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie stanowi władczą formę rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to w szczególności decyzja administracyjna, w której organ dokonał autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa materialnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Nie jest to również niebędący aktem prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niestanowi również żadnego z zarządzeń, które na mocy przepisów szczególnych podlegałoby kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżone zarządzenie nie stanowi także "innego, niż decyzja albo postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które wymienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie rozstrzyga ono o uprawnieniach lub obowiązkach związanych ze sporną nieruchomością. Zaskarżonym zarządzeniem organ wskazał jedynie, że ogłasza ustny przetarg nieograniczony na sprzedaż nieruchomości, stanowiących własność Miasta Łodzi, położonych w Łodzi przy ul. [...] bez numeru, oznaczonych w obrębie geodezyjnym S-1 jako działki nr [...] i [...] w łącznej powierzchni 121 m². Natomiast jako cel tego przetargu zostało określone uzyskanie najwyższej ceny, a w celu jego przeprowadzenia powołano Komisję Przetargową. Zaskarżone zarządzenie nie stanowi zatem aktu wydawanego w trybie postępowania administracyjnego. Nie obliguje również organ do wydania w przyszłości rozstrzygnięcia, nie może stanowić też przyrzeczenia administracyjnego. Przedmiotowe zarządzenie klasyfikuje się raczej jako oświadczenie woli i jest przejawem uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Dodatkowo nadmienić trzeba, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można przypisać mu charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, bowiem nie wywołuje ono żadnych skutków administracyjnoprawnych i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jest to zarządzenie o charakterze technicznym, wydane w celu wykonania Zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 lutego 2023 r. nr 383/2023 w sprawie przeznaczenia do sprzedaży, w drodze przetargu ograniczonego do właścicieli nieruchomości przyległych, nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. [...] bez numeru oraz ogłoszenia ich wykazu. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone zarządzenie nie jest objęte właściwością sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. abo