II SA/Łd 878/07

Dnia 8 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K., M.D. i J.T., spadkobierczynie J.T., wystąpiły w dniu 29 grudnia 2005 roku do Starosty [...] o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] pod planowaną ulicę A. W uzasadnieniu wnioskodawczynie wskazały, iż nieruchomość została przejęta bez odszkodowania, przy czym na gruntach tych Miasto Z. zobowiązało się do wybudowania ulicy oraz niezbędnych mediów. Miasto Z. nie wywiązało się ze swych zobowiązań, mimo że od przejęcia nieruchomości upłynęło 30 lat, zatem zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość należy uznać za zbędną, podlegającą zwrotowi. Strony stwierdziły jednocześnie, iż są gotowe do ustalenia innych form zadośćuczynienia za przejęte nieruchomości, na których obecnie znajduje się ulica, bowiem rozumieją, że nie może nastąpić fizyczny zwrot nieruchomości. W toku postępowania Starosta [...] ustalił, iż przedmiotem żądania jest część nieruchomości o nr 597/1, stanowiącej fragment ulicy A w Z. Próbując określić datę rozpoczęcia inwestycji ustalono, iż kanalizacja sanitarna oraz sieć wodociągowa w ulicy zostały wykonane co najmniej przed dniem 19 czerwca 1978 roku, natomiast w dniu 7 maja 1975 roku została zawarta umowa między miejscową ludnością ul. A a Naczelnikiem Miasta Z. w sprawie ustalenia form uczestnictwa ludności miejscowej w budowanej w czynie społecznym kanalizacji ul. A. W dniu 21 kwietnia 2006 roku zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości położonej przy ul. A, oznaczonej w ewidencji jako działka nr 597/1, podczas których stwierdzono, iż działka objęta wnioskiem o zwrot zaczyna się na wysokości nr 6 i ciągnie do nr 44, od strony wschodniej graniczy z nieruchomościami zabudowanymi domkami jednorodzinnymi, do których stanowi dojazd, od strony południowej - z działką nr 597/2, od strony zachodniej - z nieruchomościami posiadającymi dojazd od ulicy B oraz parafią C. Ustalono, iż ulica A od nr 6 do nr 18 pokryta jest asfaltem, ma szerokość 7 m, jest obustronnie okrawężnikowana, posiada po stronie wschodniej urządzony chodnik z kostki brukowej, natomiast na odcinku od nr 18 do końca działki objętej wnioskiem stanowi drogę ze śladami trwałego utwardzenia. Na całej długości nieruchomości posadowione są latarnie, a ulica posiada regularny kształt drogi o jednakowej szerokości. Podczas oględzin A.K. stwierdziła, iż złożony wniosek dotyczy także działki nr 597/2. Nieruchomość ta również stanowi drogę pokrytą asfaltem, okrawężnikowaną, umożliwiającą wjazd na posesje. W toku posterowania organ I instancji ustalił również, iż ulica A na mocy uchwały Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] została zaliczona do dróg kategorii gminnej. Decyzją z dnia [...] o nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, odmówił A.K., J.T. i M.D. dokonania zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów miasta Z. numerem 597/1 o powierzchni 8.877 m kw. oraz 597/2 o powierzchni 1.308 m kw. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] na wniosek właścicieli nieruchomości: L. i K. J., J.T., J. i W. R., S. i M. M. oraz J. i M. N. dokonano podziału nieruchomości położonej przy ul. D 23, 25 a,b,c, oraz przy ul. E 12 – 18 na działki budowlane. W wyniku powyższego podziału działki o nr 140/38, 140/39, 140/40 i 140/41 zostały wydzielone pod ulice i zgodnie z art. 11 ustawy przeszły na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Starosta [...] zauważył, iż stosownie do art. 136 ust. 3, art. 137 oraz 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca dopuścił możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości, przejętej na Skarb Państwa, jeśli nieruchomość ta stała się zbędna, jednakże dokumenty zebrane w sprawie wskazują, iż na przejętej nieruchomości oznaczonej niegdyś nr 140/40 przed upływem 7 lat od daty przejęcia nieruchomości rozpoczęto prace związane z budową drogi, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Ponadto organ podkreślił, iż ulica A stanowi drogę zaliczoną do kategorii dróg gminnych, zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy podlegających ograniczeniom w obrocie, a jedyna dopuszczalna forma obrotu to taka, która wynika ze zmiany kategorii drogi publicznej. Wykładnia systemowa prowadzi zatem w ocenie organu do wniosku, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jeżeli w chwili orzekania stanowi ona część drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji A.K., M.D. i J.T. podniosły, iż faktyczne rozpoczęcie budowy drogi nastąpiło 29 lat po przejęciu nieruchomości, gdyż nie można za takie rozpoczęcie uznać prac w czynie społecznym prowadzonych przez lokalnych mieszkańców jak tego chce organ I instancji. Odwołujące zarzuciły, iż organ I instancji nie ustosunkował się do treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na określony cel, jeżeli pomimo upływu 10 lat od chwili, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. W ocenie odwołujących się, zostały spełnione obydwa ustawowe kryteria uznania nieruchomości za zbędną. Ponadto skarżące oświadczyły, iż wniosku o zwrot "nie traktują dosłownie, bo wiedzą, że jest to technicznie niemożliwe, w piśmie z dnia 29 grudnia 2005 roku informowały, że są otwarte na inne formy zadośćuczynienia za krzywdę". Odwołujące się podkreśliły, iż rozumieją zakaz zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę, ale nie wynika z niego, że osoby, które pozbawiono własności gruntów, są pozbawione także prawa do odszkodowania lub innej formy naprawienia krzywdy. Decyzją z dnia [...] o nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu i instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, iż brak jest przeszkód do dochodzenia roszczenia na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość, o zwrot której występują wnioskodawczynie została przejęta pod drogę i na ten cel jest wykorzystywana, natomiast wątpliwości budzi moment przystąpienia do realizacji inwestycji. W ocenie organu II instancji budowa drogi prowadzona była dopiero w latach 2001 – 2002 (utwardzanie), zaś w roku 2006 planowane było dokończenie inwestycji. Wojewoda [...] uznał, iż realizacja inwestycji po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza jednak, iż w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przejęta nieruchomość stanowi bowiem drogę publiczną (gminną), która stanowi własność samorządu gminnego, a zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadzi do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Dostrzegając podnoszoną przez odwołujące się kwestię żądania odszkodowania, organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie wymaga stosownego wniosku do właściwego organu jakim jest Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.K. wniosła o zwrot nieruchomości, wskazując jednak, iż z uwagi na fakt, iż nieruchomość zajęta została pod drogę publiczną i tak jest wykorzystywana wnosi o stosowne odszkodowanie. Skarżąca podniosła, iż w zamian za przejęcie nieruchomości Prezydium Rady Narodowej zobowiązane było do urządzenia ulicy, sieci elektrycznej i wodociągowej, co miało zrekompensować utratę przejętej działki. Tymczasem miasto przystąpiło do budowy dopiero po kilkudziesięciu latach, co uzasadnia przyznanie odszkodowania ze względu na okoliczność, że nieruchomość spełnia przesłanki, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Powyższe oznacza, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreśla, iż w pełni podziela stanowisko organu administracji zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się natomiast za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W rozpoznawanej sprawie należy uznać, iż obie przesłanki, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione, zatem nieruchomość zajęta pod drogę w związku z dokonanym podziałem nieruchomości co do zasady podlegać powinna zwrotowi spadkobiercom poprzedniego właściciela. Zasadnie jednak przyjęły organy administracji, iż mimo uznania nieruchomości za zbędną, nie jest dopuszczalny jej zwrot w sytuacji, gdy nieruchomość ta wykorzystywana jest jako droga publiczna, która na mocy uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] została zaliczona do dróg kategorii gminnej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), w myśl którego drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten został wprowadzony na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) i miał na celu uporządkowanie stanu prawnego polskich dróg poprzez uregulowanie w sposób ostateczny kwestii własnościowych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten wywołuje taki skutek, że jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi a treści art. 2a ustawy o drogach publicznych, tj. w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii dróg. W tym względzie skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 roku o sygn. akt II SA/Gd 1206/01, iż wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do niedopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętej pod drogę, zauważa jednak, iż decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatowego w Z. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, co powoduje, iż decyzje te muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż jak wynika to z akt administracyjnych, A.K., M.D. i J.T. zarówno we wniosku z dnia 29 grudnia 2005 roku, jak i w toku postępowania przed organami administracji, występując formalnie z żądaniem zwrotu nieruchomości, konsekwentnie podkreślały posiadaną świadomość niemożności zwrotu nieruchomości stanowiącej fragment drogi publicznej, wskazując na zamiar uzyskania zadośćuczynienia w innej formie. W ocenie Sądu, takie sformułowanie wniosku skierowanego do Starosty Powiatowego w Z. nie przesądziło, iż intencją wnioskodawczyń było wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu przejętej nieruchomości, lecz w sprawie ewentualnej innej formy zadośćuczynienia za przejęte grunty, które nie zostały w terminie wykorzystane na cele związane z budową drogi. Powyższe znajduje również potwierdzenie w oświadczeniu skarżącej złożonym na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 roku, iż istotą żądania było zadośćuczynienie bądź odszkodowanie, a nie fizyczny zwrot nieruchomości. Warto zatem przypomnieć, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem, a treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 roku o sygn. akt IV SA 1091/99). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 roku, sygn. akt I SA 367/90, stwierdzając, że "stosownie do art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie zadania należy do strony, nie zaś do organu administracji" ( ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 470 ). W rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu [...] nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru i woli stron, lecz wziął pod uwagę jedynie formalny charakter wniosku o zwrot nieruchomości, na skutek czego przeprowadzone postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie pozostawało w zgodzie z intencją wnioskodawczyń. W wyniku postępowania administracyjnego zapadły zatem decyzje, które nie rozstrzygały kwestii wniesionego przez stronę żądania, a strona zmuszona była kwestionować rozstrzygnięcia, których zasadność pod względem merytorycznym akceptowała, co jednoznacznie wynika z pism i oświadczeń składanych zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, iż niewyjaśnienie przez organ administracji przedmiotu żądania wniesionego przez stronę oraz jego rzeczywistego zakresu stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 61 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscy warto przypomnieć, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1992 roku o sygn. akt IV SA 1378/91). Ponadto, abstrahując od powyższego, należy wskazać, iż dodatkowego wyjaśnienia, w ocenie tut. Sądu, wymaga również okoliczność, na jakiej podstawie strona żąda rekompensaty za przejętą działkę oznaczoną dawniej numerem 138/2. Jak wynika z akt administracyjnych działka oznaczona dawniej numerem 140/40 przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U.Nr 31, poz. 138 z późn. zm.). Warto podkreślić, iż przejęcie nieruchomości we wskazanym trybie nie wymagało wydania przez organy administracji decyzji administracyjnej (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku o sygn. akt IV SA 103/97). Decyzja z dnia [...] o znaku [...], na którą jako podstawę przejęcia nieruchomości, powołują się zarówno strona, jak i organy administracji nie stanowiła zatem decyzji, w wyniku której Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis § 19 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 roku w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz.U. z 1959 roku Nr 1, poz. 1), stosownie do którego służba geodezyjna po zatwierdzeniu planu podziału, wyznaczeniu granic podziału na gruncie i utrwaleniu ich znakami granicznymi oraz po sporządzeniu dla każdej nieruchomości objętej podziałem mapy i rejestru pomiarowego nowego stanu własności z wykazaniem nowo utworzonych działek, wydaje decyzję o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na obszarach objętych podziałem. Decyzja ta zamyka zatem postępowanie w sprawie nowego podziału nieruchomości i jedynie określa nowy stan własnościowy na gruntach. Niezależnie jednak od powyższego, z treści decyzji z dnia [...] wynika, iż z przeznaczeniem pod ulicę przejęte zostały działki oznaczone numerami 140/38, 140/39, 140/40 i 140/41, decyzja nie wspomina natomiast o działce nr 138/2. Wyjaśnienia zatem, w ocenie Sądu, wymaga również, podstawa przejęcia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż podejmowanie rozstrzygnięć przez organy administracji mimo braku brak ustaleń w tym zakresie stanowi niewątpliwe naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż okolicznością przesądzającą o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej był brak ustalenia przez organ administracji istoty żądania zgłoszonego przez stronę we wniosku z dnia 29 grudnia 2005 roku, natomiast tut. Sąd podziela co do zasady stanowisko organów administracji o niedopuszczalności zwrotu nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy podejmą działania zmierzające do wyjaśnienia i potwierdzenia charakteru i zakresu żądania strony i przeprowadzą postępowanie administracyjne, w którym rozważą jego zasadność. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.