II SA/Łd 88/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22.lipca 2005r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 500/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż w rozpoznawanej sprawie, naruszone zostały przez organy zasady postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś art.art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1060r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). W stanie faktycznym sprawy, Z. P. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup lekarstw i żywności. Organ I instancji, dysponując jedynie środkami na zasiłku okresowe, potraktował wniosek jako prośbę o przyznanie zasiłku okresowego, przyznając wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłku okresowego w kwocie 100 zł za miesiąc grudzień 2003 roku. Organy orzekające obu instancji powołały się na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej, jednakże w nadesłanych do kontroli sądowej aktach administracyjnych, brak było zestawienia, potwierdzającego kwoty, jakimi dysponował organ, ilość osób jakie objął pomocą i innych danych w celu ustalenia m. in. wysokości średniego świadczenia. W ocenie Sądu, określenie wysokości zasiłku okresowego wymaga szczegółowego uzasadnienia w decyzji administracyjnej z punktu widzenia stwierdzonych potrzeb osoby lub rodziny, posiadanych przez organ orzekający środków na ten cel oraz ewentualnie innych okoliczności sprawy. Ponadto zaś uznanie administracyjne wymaga szczegółowej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, powoływanie się na ogólniki jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego i wskazuje na dowolność organu. Dodatkowo też zwrócono uwagę na niezałączenie do nadesłanych akt "załącznika do wywiadu z dnia 2.grudnia 2003r.", na który powoływał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, iż w badanej sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady zabezpieczenia społecznego, wyrażonej w art.67 Konstytucji RP. Przepis ten ma bowiem charakter wzorca konstytucyjnego, którego konkretyzacja dokonana została w ustawie z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm.). Norma art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej, powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podzielając zatem stanowisko skarżącego, iż ma on prawo do korzystania z pomocy społecznej, podkreślono, iż możliwości przyznania pomocy są ustawowo determinowane możliwościami finansowymi organów. Powtórnie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 149 i art. 150 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej ("Dz.U. Nr 64, poz. 593"), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [..] znak [...]przyznającej zasiłek okresowy w miesiącu grudniu 2003r., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazało, iż uchylenie pierwotnej decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oznacza, że na dzień rozpatrywania sprawy w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja wydana przez organ I instancji. Z dniem 1.maja 2004r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej. Na mocy art. 149 ust. 1 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 ustawy z dnia 12.marca 2004r. We wskazanych wyjątkach nie mieszczą się decyzje, dotyczące zasiłków okresowych, zatem decyzja organu I instancji, wydana w dniu 29.grudnia 2003r. wygasła z mocy prawa. W ocenie Kolegium, "wydanie merytorycznej decyzji w sprawie Z. P. stało się bezprzedmiotowe", ponieważ brak jest decyzji organu I instancji, która stanowi przedmiot odwołania. Ponadto, zdaniem organu, zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego. Jeżeli zatem podstawę wydania decyzji organu i Instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej, a ustawa ta utraciła swoją moc z dniem 1.maja 2004r., czyli przed rozpatrzeniem odwołania, to bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami, dającymi podstawę jej wydania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. P., wnosząc o jej uchylenie w całości. Podniósł, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutów, zawartych w jego odwołaniu od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społeczne w B. Wskazał, że przysługujący mu zasiłek, powinien być przyznany w kwocie znacznie wyższej, ponieważ znajduje się w sytuacji "skrajnego ubóstwa". Wysokość zasiłku jest "znormalizowana" i określona w ustawie, zatem przyznanie go we wskazanej tam kwocie jest jego "prawem i normą". W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji. Wskazało również, iż stanowisko to, wyrażające się potrzebą umorzenia postępowania odwoławczego, zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w podobnej sprawie (II SA/Łd 622/04). Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 31.marca 2006r., przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata. W piśmie z dnia 31.maja 2006r. skarżący podniósł, iż zaskarżoną decyzją naruszone zostało jego prawo do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Nawet zmiana ustawy, w ocenie skarżącego, nie może go tego prawa pozbawiać, ponieważ "meritum ustawy pozostało – czyli wsparcie i jego zasady". Za naruszenie prawa uznał też pozbawienie go zabezpieczenia społecznego w miesiącach X i XI 2003r. Powołując się na naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania podniósł, iż "nie można umarzać postępowania, które Sąd uznał za bezprawne, bo jest szkoda, a szkodę należy naprawić". Na rozprawie w dniu 7.czerwca 2006r. pełnomocnik organu podniósł, iż faktyczną podstawą wydanej decyzji był art. 149 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie to oznacza, iż ani organ administracji ani sąd, ponownie rozpatrujący sprawę, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Nie ma jednak, zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie sporów co do tego, iż związanie to jest wyłączone w razie zmiany regulacji prawnej, stanowiącej podstawę oceny w danej sprawie. (por. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, pod. red. T.Wosia, Warszawa 2005, str. 477, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.października 1997r., sygn.akt I SA/Po 263/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 30884, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.października 2001r., sygn.akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-10/str. 199) Przekładając to na stan faktyczny i prawny w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22.lipca 2005r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 500/04 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Oceny legalności zaskarżonego wówczas orzeczenia dokonano, w oparciu o obowiązującą w dacie orzekania przez organ odwoławczy, ustawę z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej. Zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywody prawne, odnoszą się zatem również do stanu prawnego z tej daty. Z dniem 1.maja 2004r., weszła natomiast w życie ustawa z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obowiązywała ona wszakże już w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zatem przyjąć należy, iż zawarte w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia wskazania co do dalszego postępowania, pozostają wiążące zarówno dla organu ponownie rozpatrującego sprawę jak i dla sądu administracyjnego, badającego legalność tak wydanego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny prawnej mieści się bowiem zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta odnosi się przy tym zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por. T.Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 266-267). W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji (umarzającej postępowanie odwoławcze), ma wszakże dokonanie prawidłowej wykładni art. 149 i 150 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej, bowiem to jej przepisy powołane zostały w podstawie prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie zatem z treścią art.149 ust. 1 cytowanej ustawy, z dniem jej wejścia w życie, wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29.listopada 1990r., z wyjątkiem decyzji enumeratywnie wskazanych w art. 149 ust. 2, art. 150 ust. 3 oraz art. 154 ust. 8 aktualnie obowiązującej ustawy (art. 149 ust. 1). Decyzje w przedmiocie zasiłków okresowych nie należą do żadnej z powyższych kategorii. Faktem jest również, iż przepis art. 150 ustawy, mający charakter intertemporalny, nakazuje stosowanie przepisów ustawy nowej do spraw wszczętych i niezakończonych. W postępowaniu administracyjnym natomiast, sprawa jest "niezakończona" do czasu ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem dnia 22.lipca 2005r. oznacza iż sprawa wszczęta wnioskiem Z. P. z dnia 17.października 2003r. nie została, w tym rozumieniu, zakończona. Wykładania art. 150 powinna być natomiast dokonywana, biorąc pod uwagę, po pierwsze treść wskazanego wyżej art. 149 ust. 1 po wtóre ogólnie obowiązującą w prawie zasadę lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Brak mocy wstecznej przepisów prawnych oznacza, że do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się w zasadzie prawo uchylone i zastąpione przez przepisy nowe. U podstaw powyższej reguły leży idea ochrony praw nabytych, akcentowana szczególnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwentnie respektowana w całym rozwoju europejskiej - w tym również polskiej - myśli prawniczej zasada lex retro non agit, jest wywodzona obecnie z art. 2 obowiązującej Konstytucji. Już w pierwszym orzeczeniu (z 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK w latach 1986-1995, T. I, poz. 2), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (...), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych. Nadanie normom mocy wstecznej następuje bowiem, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikować według norm nowych, zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych norm w życie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił też, że retroaktywność ustawy zachodzi również wówczas, gdy konstruowana jest fikcja prawna obowiązywania ustawy przed dniem jej wejścia w życie (orzeczenie z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986-1995, T. I, poz. 1). Zasada niedziałania prawa wstecz, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, a "ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym)"; treścią tej zasady jest "zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego" (orzeczenia z 29 stycznia 1992 r., sygn. K. 15/91, OTK w latach 1985-1995, T. III, poz. 8). Zasada nie działania prawa wstecz, jak przypomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 1998 r., sygn. K. 24/97, polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwa od powyższej zasady powinny być usprawiedliwione szczególnymi względami. To czy z brzmienia ustawy wynika jej moc wsteczna, należy ustalać za pomocą ogólnych reguł interpretacyjnych. Niedopuszczalna jest jednak interpretacja rozszerzająca przepisów prawnych, będących wyrazem retroakcji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17.czerwca 1966r., III CZP 34/66, OSN 1966/5/208). W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, oznacza to, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 12.marca 2004r., obowiązujących od dnia 1.maja 2004r. dla oceny uprawnień skarżącego, dotyczących okresu od 17.października 2003r. (data złożenia wniosku przez Z. P.) do 30.kwietnia 2004r. Rozstrzygnięcie organu I instancji w tym przedmiocie, nie wygasło z dniem 1.maja 2004r., co oznacza, iż postępowanie odwoławcze, w badanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie podzielić należy bowiem stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.marca 2005r., w sprawie o sygn.akt OSK 1310/04, (niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 164777), że w odniesieniu do decyzji przyznających świadczenia, przepis art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12.marca 2004 r. o pomocy społecznej należy rozumieć tak, iż stanowi on o wygaśnięciu tych decyzji administracyjnych, których okres obowiązywania wykraczał poza dzień 1 maja 2004 r. Ponieważ w przedmiotowej sprawie, decyzja organu I instancji dotyczyła zasiłku okresowego przyznanego na miesiąc grudzień 2003r., przeto orzeczenie to nie zostało wygaszone. Ocena stanu faktycznego, obejmującego powyższy okres powinna być wszakże, zdaniem Sądu, dokonana przez organ odwoławczy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29.listopada 1990r., ponieważ to one stanowią materialną podstawę przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego. (Rozumowanie wspomniane zgodne jest ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8.marca 2005r. w sprawie P 15/04, OTK 3/A/2005, dotyczącym konstytucyjności art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi zaś na charakter prawny uchylonego rozstrzygnięcia (nie wymagającego wykonania i nie podlegającego wykonaniu), brak było podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.