II SA/Łd 880/10

Dnia 21 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze późn. zm., dalej K.p.a.) oraz art. 3 ust. 4 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ustawa o pomocy społecznej) odmówił w miesiącu maju przyznania R. N. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot zaciągniętej pożyczki. Powyższą decyzję organ I instancji uzasadnił, ograniczonymi środkami finansowymi z funduszu gminy na zasiłki celowe. Organ podkreślił, iż świadczenia te mają charakter nieobowiązkowy, co oznacza, że podstawą do przyznania lub odmowy świadczenia w tej formie oprócz należycie udokumentowanej oraz przedstawionej sytuacji materialnej, życiowej i bytowej osoby lub rodziny występującej o pomoc, może również być ilość środków finansowych, jakimi w danym czasie organ dysponuje. W bieżącym roku organ dysponował kwotą 921.805,00 zł, czyli 78.817,08 zł miesięcznie. Z tej kwoty winny być zapewnione środki na pokrycie posiłków w szkołach, odprawianie pogrzebów i bilety kredytowe, co łącznie stanowi kwotę 370.805,00 zł. Na przyznanie i wypłatę zasiłków celowych przeznaczona została kwota 551.000,00 zł, tj. 45.916,66 zł miesięcznie. Na tej podstawie organ stwierdził, że środki finansowe, jakimi dysponuje umożliwiają realizację pomocy w formie świadczeń o charakterze nieobowiązkowym jedynie w bardzo ograniczonym zakresie. Ponadto organ I instancji dodał, że R. N. korzysta z dodatkowej pomocy finansowej w formie zasiłków celowych na zakup posiłku lub żywności w kwocie 120 zł miesięcznie, w ramach rządowego programu “Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Strona regularnie korzysta także z refundacji leków w aptece komunalnej oraz pomocy w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na opłacenie rachunku za energię elektryczną w wysokości 40,00 zł w styczniu i marcu 2010r., zakup środków higieny osobistej i chemii gospodarczej w wysokości 20,00 zł oraz zakup obuwia w wysokości 40,00 zł w kwietniu 2010r., uregulowanie należności za energię elektryczną 21,48 zł oraz pomoc przy zakupie okularów do dali w wysokości 60 zł w miesiącu maju 2010r. Od powyższej decyzji R. N. wniósł 21 maja 2010r. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym zażądał wyłączenia wszystkich członków i pozostałych pracowników tego organu z uwagi na wątpliwości, co do bezstronności tych urzędników. Z kolei pismem z dnia 9 czerwca 2010r. R. N., uzupełniając powyższe odwołanie, wyraził swoje niezadowolenie z zaskarżonej decyzji i z działania organu I instancji. Stwierdził, iż użyte przez organ sformułowania “apteka komunalna" i “lek refundowany" są dla niego pojęciami niezrozumiałymi. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całościi rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty, wskazując na naruszenie przez organ przepisów art. 6,7,8,10 § 1, 73 § 1 i 107 Kpa. Pismem z dnia 22 czerwca 2010r. organ odwoławczy wezwał stronę do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, przedstawienia swojego stanowiska i ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych w sprawie, jaki ewentualnego złożenia wszelkich dokumentów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie R. N. podtrzymał swój wniosek o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., gdyż organ ten nie jest jego zdaniem kompetentny do rozpoznania niniejszej sprawy. Poza tym dodał, że organ celowo przeciąga postępowanie i działa tym samym na niekorzyść strony. Po drugie Kolegium, jako organ administracji publicznej, ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzeć całość materiału dowodowego, jednakże w jego przypadku organ nie jest w stanie tego uczynić, czym narusza przepis art. 77 § 1 K.p.a. Po trzecie organ II instancji ma obowiązek udostępniać akta sprawy w każdym stadium postępowania, a nie tylko w wyznaczonym przez organ czasie, co narusza zarówno art. 73 § 1, jaki i art. 10 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania R. N., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania w miesiącu maju zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot zaciągniętej pożyczki. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 definiują pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednocześnie potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo- wychowawcze, trudności integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W niniejszej sprawie w dniu 20 kwietnia 2010r. R. N. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z wnioskiem o przyznanie w miesiącu kwietniu 2010r. bezzwrotnej pomocy finansowej na zwrot kwoty pożyczonej na pokrycie niedoboru w czynszu w wysokości 508,38 zł. Na tą okoliczność dokonano w dniu 29 kwietnia 2010r. wywiadu środowiskowego, w ramach którego ustalono, iż R. N. nadal mieszka sam, otrzymuje zasiłek stały, korzysta również z zasiłków celowych, jak i z dodatku mieszkaniowego, zaś łączny dochód R. N. nie przekracza kwoty stanowiącej dochodowe kryterium ustawowe. Z akt sprawy wynika także, iż wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych z ZUS. Biorąc to wszystko pod uwagę organ II instancji stwierdził, iż R. N. spełnia ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego. Zgodnie z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupów żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ustawodawca wymienia te niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już nazwa zasiłku. Z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Oznacza to, że za niezbędną potrzebę bytową należy uznać tylko taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka. Spłata zaciągniętej pożyczki przez skarżącego nie mieści się w tak zdefiniowanej kategorii. Następnie organ zauważył, że z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, a nie obligatoryjnym, przyznawanym w ramach "uznania administracyjnego" (ze względu na użycie zwrotu "może być przyznany") przez organ administracji w miarę jego możliwości finansowych i posiadanych środków. W związku z faktem, że decyzja nie ma charakteru związanego, lecz ma charakter uznaniowy, organ administracji ją podejmujący winien zbadać zasadność przesłanek przemawiających zarówno za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego jak i jego odmową. Dopiero w oparciu o te kryteria organ dokonuje wyboru konsekwencji prawnych. Organ I instancji wziął zatem pod uwagę zarówno sytuację materialną i zdrowotną wnioskodawcy, jak i własne możliwości finansowe. Poza tym należy wspomnieć, że MOPS w Ł. systematycznie i w szerokim zakresie udziela R. N. wsparcia finansowego w różnej wysokości i różnej formie, co zostało wskazane w uzasadnieniu organu I instancji. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, iż odmowa przyznania R. N. zasiłku celowego w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, jest w pełni uzasadniona. Jak wykazano bowiem powyżej, celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie utrzymywanie podopiecznych, a rolą organu jest racjonalne gospodarowanie ograniczonymi środkami finansowymi, skierowanymi do wszystkich potrzebujących, a nie do jednej osoby tj. R. N., która zważywszy na swój wiek, tj. 47 lat i stan zdrowia nie kwalifikujący się do znacznego (a jedynie umiarkowanego) orzeczenia o stopniu niepełnosprawności winna zaspokajać swe potrzeby życiowe, a przynajmniej większość z nich, w ramach własnych możliwości i starań. Organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do pełnego zaspokojenia wszystkich potrzeb wnioskodawców. R. N. nie może zatem oczekiwać, że ośrodek pomocy społecznej przyzna zasiłek w kwotach pokrywających całość kosztów jego utrzymania. Nadto organ odwoławczy podkreślił, iż w niniejszej sprawie, podejmując rozstrzygnięcie pozostawione jego uznaniu i jednocześnie podlegające zasadom postępowania administracyjnego określonym m.in. w art. 7 oraz art. 77 K.p.a., podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wszechstronnie i dokładnie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie naruszając zasad ogólnych K.p.a. Zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 8, 10 § 1, 73 § 1 i 107 K.p.a. jest więc nieuzasadniony. Organ II instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu kierując do R. N. wezwanie z dnia 22 czerwca 2010r. informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zajęcia stanowiska w sprawie, bądź przedłożenia dowodów mogących mieć wpływ na jej wynik. Na końcu organ odwoławczy stwierdził, że zastosowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sformułowania, takie jak "apteka komunalna", czy "leki nierefundowane" są pojęciami, które nie powinny pozostawiać wątpliwości co do ich znaczenia, co oznacza że w kontekście rozpoznawanej sprawy zostały one użyte w sposób prawidłowy. W dniu 23 lipca 2010r. R. N. wniósł do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 10 § 1, 12 § 2, 73, 77 § 1, 81 oraz art. 109 § 1 K.p.a., gdyż została podjęta na podstawie błędnej interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej i narusza jego godność osobistą. Poza tym w swojej skardze podtrzymał swoje stanowisko o konieczności wyłączenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jako organu niewłaściwego do rozpoznania jego sprawy. Następnie stwierdził, że w aktach sprawy nie ma informacji o tym, że skarżący opiekuje się na co dzień osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, a do tego jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy Nr 1 w Ł., jako poszukujący pracy. Fakty te powinno ustalić SKO w Ł. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosło o oddalenie skargi podkreślając, iż zarówno zaskarżona ostateczna decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają obowiązującego prawa. Zdaniem organu odwoławczego skarżący kwestionuje zasadność decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 10 § 1, 12 § 2, 73, 77 § 1,81 oraz 109 § 1 K.p.a., jednakże nie precyzując konkretnie na czym owo naruszenie prawa miałoby polegać. Natomiast odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od rozpoznawania niniejszej sprawy, złożonego pismem z dnia 21 maja 2010r., to abstrahując już od prawidłowości i skuteczności jego wniesienia, organ zauważa, że dotyczył on ściśle wskazanych z imienia i nazwiska członków orzekających Kolegium, które w przedmiotowej sprawie nie orzekały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Natomiast art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a więc takiej jaka zapadła w sprawie niniejszej, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji uznaniowej, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Należy w tym miejscu podkreślić, iż skarżący otrzymuje wsparcie w formie zasiłków celowych na zakup posiłku lub żywności w kwocie 120 zł miesięcznie, w ramach rządowego programu “Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący regularnie korzysta także z refundacji leków w aptece komunalnej oraz pomocy w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem m.in. na opłacenie rachunku za energię elektryczną w wysokości, zakup środków higieny osobistej i chemii gospodarczej, zakup obuwia w wysokości, uregulowanie należności za energię elektryczną oraz pomoc przy zakupie okularów do dali w wysokości, co oznacza, iż nie pozostał on bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Precyzyjnie wskazały zarówno możliwości finansowe organu między innymi ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. Reasumując, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego w przyznaniu zasiłku celowego określonej w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenia. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok z dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, opubl. Lex nr 194040). Organowi II instancji można jedynie zarzucić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do żądania skarżącego o wyłączenie członków i pozostałych pracowników Kolegium. W przedmiotowej sprawie należy jednak mieć na względzie, czy naruszenie przepisów w tym zakresie miało albo mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wniosek o wyłączenie pracownika, musi być konkretny poprzez m. in. zindywidualizowanie danej osoby, a więc musi dotyczyć imiennie oznaczonego pracownika czy pracowników. W tej mierze nie może być żadnych wątpliwości, kto i z jakiego powodu został wyłączony lub w stosunku do kogo odmówiono wyłączenia od udziału w postępowaniu. Co więcej, żądanie wyłączenia pracownika wniesione przez stronę musi zawierać wywód uprawdopodabniający okoliczności wskazujące na istnienie wątpliwości co do bezstronności pracownika (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 1212/09). Odnośnie zatem zarzutu rozpoznania sprawy przez pracowników, którzy powinni zostać wyłączeni, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania określonych w Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał okoliczności uprawdopodabniających zaistnienie przesłanek zarówno z art. 24, jaki i 27 K.p.a. wobec zindywidualizowanych osób zatrudnionych w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. Zważywszy na to, iż w niniejszej sprawie nie orzekały osoby imiennie wymienione we wniosku o wyłączenie z dnia 21 maja 2010r., tym bardziej nie można postawić organowi zarzutu dopuszczenia do sytuacji, w której sprawa rozpoznawana była przez osoby, które powinny podlegać wyłączeniu. W związku z powyższym fakt, iż organ odniósł się do kwestii braku zasadności wyłączenia pracowników dopiero w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, nie stanowi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji art. 6, 7, 8, 10 § 1, 12 § 2, 73, 77 § 1, 81 oraz 109 § 1 K.p.a. dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. j.m.