II SA/Łd 887/19

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...], nr [...]. a.bł. Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z [...], wydaną z upoważnienia Starosty [...], orzekającą o odmowie umieszczenia D. R. w Domu Pomocy Społecznej w N.. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] strona została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej (dalej też "DPS") w N.. Postanowieniem z [...] Sąd Rejonowy w O. orzekł o umieszczeniu D. R. bez jego zgody w DPS dla osób uzależnionych od alkoholu na okres 12 miesięcy. W wykonaniu powyższego orzeczenia 30 kwietnia 2018 roku strona została umieszczona w DPS w P.. 4 kwietnia 2019 roku D. R. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o ponowne umieszczenie w DPS w N.. Decyzją z [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. skierował wnioskodawcę do Domu Pomocy Społecznej w N.. Decyzją z [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., działający z upoważnienia Starosty [...], odmówił umieszczenia D. R. w Domu Pomocy Społecznej w N.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. nie określała typu domu pomocy społecznej odpowiedniego dla D. R., a organ ją wydający nie dokonał ustalenia głównego schorzenia występującego u wnioskodawcy. Ponadto do decyzji z [...] nie została załączona dokumentacja stanowiąca podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie umieszczenia wnioskodawcy w domu pomocy społecznej Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. uznał, iż Dom Pomocy Społecznej w N. nie jest domem odpowiedniego typu dla D. R., co jednoznacznie wynika z treści zaświadczenia lekarskiego z 9 maja 2019 r. Wydaną w następstwie rozpoznania odwołania wnioskodawcy decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) mające zastosowanie w sprawie, podkreślając, że przedmiotowa ustawa wprowadza istotne rozróżnienie pomiędzy decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1), a decyzją o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2), wpływające na właściwość organów i przedmiot decyzji. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z treścią Statutu DPS w N., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu O. Nr [...] z [...], zmienionej uchwałą Nr [...] z [...] – ten DPS przeznaczony jest dla dorosłych kobiet i mężczyzn, przewlekle somatycznie chorych i dla osób w podeszłym wieku (§ 4 ust. 1 statutu), którzy odpowiadają kryteriom określonym w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z dokumentacji medycznej, tj. zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z 9 maja 2019 r. wynika, iż chorobą zasadniczą rozpoznaną u D. R. jest ZZA - Zespół Zależności Alkoholowej. Lekarz wystawiający zaświadczenie w pkt 8 zakreślając typ domu pomocy społecznej wskazał, że stan zdrowia i możliwości psychofizyczne skarżącego pozwalają na umieszczenie go w DPS dla osób niepełnosprawnych fizycznie. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że skarżący nie kwalifikuje się do przyjęcia do DPS w N., lecz powinien zostać skierowany do placówki odpowiedniej dla stwierdzonego u niego typu niepełnosprawności, co wynika wprost z treści art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, wziął pod uwagę zalecenie lekarza wystawiającego zaświadczenie z 9 maja 2019 roku, a nie powołaną przez skarżącego w odwołaniu okoliczność, iż Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. odmówiło mu umieszczenia w DPS w N., klasyfikując zespół zależności alkoholowej jako chorobę psychiczną. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie wydał też decyzji odmownej z powodu braku wolnych miejsc w DPS w N., wobec czego nie ma znaczenia analiza, czy w domu tym były wolne miejsca. D. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że do DPS w P. został skierowany na okres 12 miesięcy na oddział osób uzależnionych od alkoholu. Po tym okresie miał powrócić do DPS w N., co do chwili obecnej nie nastąpiło i jest dla niego krzywdzące. Jednocześnie wyjaśnił, że w DPS w P. przebywał od 30 kwietnia 2018 r. W dniu [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. wydał decyzję kierującą go do DPS w N.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca umieszczenia skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w N. z uwagi na skierowanie go do nieodpowiedniego typu domu pomocy społecznej. Ocenę legalności zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W myśl zaś art. 54 ust. 2 tej ustawy osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (art. 54 ust. 2a ustawy). Z treści powołanych przepisów wynika, że powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej związane jest z ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Właściwy organ pomocy społecznej ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu dla danej osoby kierowanej, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania, chyba że termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej przekracza 3 miesiące. Ponadto nie kieruje się osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Przy ocenie, jakie okoliczności sprawy mogą decydować o wyłączeniu powołanej zasady kierować należy się unormowaniem art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, które wskazuje na zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, stanowiąc jednocześnie, że zakres tych usług musi odpowiadać indywidualnym potrzebom osób w nich przebywających (art. 55 ust. 1), ze szczególnym uwzględnieniem wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa mieszkańców domu pomocy społecznej oraz stopnia ich fizycznej i psychicznej sprawności (art. 55 ust. 2). Oznacza to, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. Zauważyć ponadto trzeba, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Decyzja o skierowaniu do placówki stanowi decyzję w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. Decyzja ta powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, Lex 2017). Organ orzekający o skierowaniu do domu pomocy społecznej bada: wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste jej zapotrzebowanie na usługi bytowe i zdolności do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej. Organ wydający decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej pozostaje związany decyzją ostateczną w sprawie skierowania do DPS i należy to rozumieć w ten sposób, że jest jedynie zobligowany do zbadania, czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd.IV, LexisNexis 2013 oraz komentarz do art. 56 ustawy o pomocy społecznej, Kopania 2016, Legalis CH Beck). Z powyższego wynika, że w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu zainteresowanego w domu pomocy społecznej nie jest badana kwestia prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający jest związany decyzją organu kierującego. Przypomnieć trzeba, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. skierował D. R. do Domu Pomocy Społecznej w N., a następnie Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., działający z upoważnienia Starosty [...], odmówił umieszczenia skarżącego w tym domu pomocy społecznej. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję o odmowie umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wszystkie powyższe decyzje są obarczone wadami. Zauważyć należy, że powodem wydania rozstrzygnięcia o odmowie umieszczenia skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w N. było skierowanie go przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. do nieodpowiedniego typu domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, ma amputowane obie kończyny dolne do podudzia, porusza się przy pomocy wózka albo protez (opinia dotycząca stopnia sprawności osoby biegającej się o przeniesienie do innego domu pomocy społecznej z 14 maja 2019 roku). Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z 9 maja 2019 r. wynika, iż D. R. posiada Zespół Zależności Alkoholowej i wymaga stałej opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. We wskazanym zaświadczeniu lekarz wskazał na zakres świadczeń zdrowotnych niezbędnych do zapewnienia skarżącemu przez dom pomocy społecznej oraz stwierdził, że stan zdrowia i możliwości psychofizyczne skarżącego pozwalają na umieszczenie go w DPS dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Natomiast zgodnie z treścią § 4 ust. 1 Statutu Domu Pomocy Społecznej w N., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z [...], zmienionej uchwałą Nr [...] z [...] - DPS w N. przeznaczony jest dla dorosłych kobiet i mężczyzn, przewlekle somatycznie chorych i dla osób w podeszłym wieku, którzy odpowiadają kryteriom określonym w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego, nie negując uprawnienia skarżącego do umieszczenia w domu pomocy społecznej, stwierdzić trzeba, że skarżący nie kwalifikuje się do przyjęcia do Domu Pomocy Społecznej w N.. Winien bowiem zostać skierowany do placówki odpowiedniej dla stwierdzonego u niego typu niepełnosprawności. Taki wniosek wynika bezpośrednio z treści art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdzie wprost wskazano na konieczność skierowania osoby potrzebującej do placówki odpowiedniego typu, a więc placówki, zajmującej się rodzajem niepełnosprawności stwierdzonym u skarżącego. Z tego względu decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o skierowaniu D. R. do Domu Pomocy Społecznej w N., a zatem kierująca skarżącego do domu pomocy społecznej nieodpowiedniego dla niego typu, narusza art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc jest wadliwa. Zaznaczyć ponadto należy, że konsekwencją wydania wadliwej decyzji o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w N. było wydanie przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., działającego z upoważnienia Starosty [...], decyzji o odmowie umieszczenia skarżącego w tym domu pomocy społecznej. Ta ostatnia decyzja jest również dotknięta wadliwością, bowiem przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia. Organ orzekający o umieszczeniu w DPS nie można wydać decyzji o odmowie umieszczenia we wskazanym domu z innych przyczyn niż brak wolnych miejsc. Powyższe przekłada się też na wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umieszczenia skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w N., a więc błędnie orzekającej, że wskazana decyzja organu I instancji jest prawidłowa (por wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2018 roku sygn. akt II SA/Po 746/17 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a należało uchylić zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z [...] Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. zobligowany będzie do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego do właściwego domu pomocy społecznej, uwzględniając brzmienie art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast starosta powiatu prowadzącego Dom Pomocy Społecznej w N., wobec uchylenia decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z [...], zobowiązany będzie do umorzenia postępowania w przedmiocie umieszczenia skarżącego w tym domu pomocy społecznej. a.bł.