II SA/Łd 888/12

Dnia 30 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Miasta Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały dotyczącej przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Ł. postanawia: odrzucić skargę. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 czerwca 2012r., Nr XLI/802/12 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Łodzi". W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że powyższą uchwałą Rada Miejska w Łodzi przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Łodzi, w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 i 2 do uchwały, zaś w § 4 owej uchwały zawarty został zapis, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2011r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego i inne enumeratywnie wymienione akty. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Łodzi nie może zostać zaliczona do żadnej z kategorii wymienionych w owej regulacji. Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 41 ust. 1 owej ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Podkreślono, że akty prawa miejscowego muszą być wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zdaniem Wojewody materia programu w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, ze swej istoty ma jedynie charakter prognozy, planu nie kreuje obowiązków oraz praw obywateli. Uchwała w sprawie przyjęcia takiego programu jest aktem wewnętrznym, nieabstrakcyjnym oraz nie ma charakteru generalnego, nie jest skierowana do wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Kwestionowana uchwała nie zawiera norm, które wskazują adresatom pewien sposób zachowania, polegający np. na określeniu zakazów, nakazów lub uprawnień, a zawiera jedynie regulacje o charakterze opisowym. Zdaniem organu nadzoru nie można zatem uznać, iż skoro adresatem uchwały jest krąg podmiotów, które podejmują działania w zakresie ochrony zwierząt, to jest wystarczające do traktowania przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Wskazanie podmiotów, które zajmować się będą odławianiem bezdomnych zwierząt nie kreuje jakiś szczególnych obowiązków oraz praw o charakterze powszechnym i tym samym nie zmienia charakteru tego aktu, tzn. jest aktem wewnętrznym. Zatem w ocenie Wojewody nie można kwestionowanej uchwale przypisać jakichkolwiek cech, które dawałyby prawo do uznania przyjętego przez Radę Miejską w Łodzi programu jako aktu prawa miejscowego. Miasto [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie: - art. 11 i 11 a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o ochronie zwierząt, w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie iż, wskazane przepisy nie stanowią delegacji dla rady gminy do uchwalenia przepisów prawa miejscowego w formie "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" - art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez przyjęcie, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt", nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] w sposób istotny narusza prawo, bowiem uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 czerwca 2012r., w ocenie strony skarżącej, stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 11 a) ustawy o ochronie zwierząt. Strona skarżąca wyjaśniła, że wskazana regulacja zawiera generalną normę upoważniającą administrację do normatywnego wkraczania w sferę rzeczywistości administracyjnej w formie aktów prawa miejscowego na podstawie norm ustawowych zawartych zarówno w tej, jak i w innych ustawach. Zdaniem skarżącego uchwała będąca aktem prawa miejscowego musi mieć charakter normatywny, to znaczy musi zawierać dyrektywy zachowania się adresatów normy (np. nakazy, zakazy, uprawnienia) w sytuacji wskazanej w tej normie. Przy czym adresat powinien być określony generalnie, a określone zachowanie wskazane w sposób abstrakcyjny, poprzez wskazanie sytuacji powtarzalnych, których nie realizuje się jednorazowo. Zatem skoro przedmiotowa uchwała kształtuje sytuację prawną bliżej nieokreślonych osób, mieszkańców gminy, a wiec wywołuje skutki na zewnątrz, jest zatem aktem prawa miejscowego Dalej podkreślono, iż z dniem 1 stycznia 2012r. weszły w życie znowelizowane przepisy ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku, wprowadzające gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nowelizacja ustawy związana była z koniecznością uregulowania kwestii praw zwierząt w obliczu zmian zachodzących w mentalności społecznej, w szczególności postanowiono uregulować obowiązki samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zgodnie z art. 11 ust, 1 owej ustawy zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy, wypełniając ten obowiązek, przyjmuje program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wnoszący skargę wyjaśnił, że program dotyczy dwóch kwestii: opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są dwoma odrębnymi, choć powiązanymi ze sobą zagadnieniami wymagającymi osobnego potraktowania. Zdaniem strony ustawa precyzuje szczegółowo zakres przedmiotowy programu, który obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Powołana ustawa, jak wskazano, zawiera również uregulowania zabraniające odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy - programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementem fakultatywnym programu jest plan znakowania zwierząt w gminie. Zatem uchwalony, na podstawie delegacji ustawowej, program stanowi rozwinięcie treści normatywnej, wskazując zasady i procedury działań podejmowanych w zakresie ochrony zwierząt, stanowiąc normy prawne obowiązujące na terenie danej gminy. Program obejmuje różnorodny krąg podmiotów podejmujących działania w zakresie zapobiegania bezdomności jak i opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Tak ukształtowana treść zapisów spełnia, w ocenie wnoszącego skargę, wymogi wymagane dla ustanowienia norm prawnych, bowiem zawiera zarówno element hipotezy jak i dyspozycji, o czym świadczy treść art. 11 ust 3 zdanie drugie ustawy, w myśl którego odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 11 a). W konkluzji Miasto [...] podniosło, iż skoro uchwała stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze. Zatem wskazana uchwała Nr XLI/802/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 czerwca 2012r., będąc wyrazem kompetencji prawodawczych samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, wniósł alternatywnie o jej odrzucenie lub oddalenie. Organ nadzoru dodatkowo wyjaśnił, iż zgodnie z art. 98 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie do skargi nie dołączono uchwały Rady Miejskiej w [...], która by wyrażała wolę Rady do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 30 października 2012r., pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały upoważniającej Prezydenta Miasta Ł. do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 10 lipca 2012r. stwierdzające nieważność § 4uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 czerwca 2012r., Nr XLI/802/12 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Łodzi. Sąd, badając dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie, miał na uwadze treść art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm), dalej u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1); do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone; podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Podzielić należy stanowisko Wojewody [...], iż uchwała podejmowana w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi materialnoprawną przesłankę wniesienia skargi, dającą upoważnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec tego skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 u.s.g. terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu takiej skargi do sądu. Wniesienie bowiem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia odpowiedniej uchwały uznać należy za wniesienie skargi bez uzyskania wymaganego przepisem prawa stanowiska właściwego organu gminy. W niniejszej sprawie strona skarżąca, wnosząc skargę, nie przedłożyła uchwały Rady Miejskiej w [...], o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., w konsekwencji przyjąć należało, że zamiar zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzyskał, wymaganej ustawowo, akceptacji Rady, wyrażanej w formie uchwały. Należy przy tym wskazać, iż uchwała Rady o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, jako podstawa materialnoprawna skargi, może być przedłożona w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi, jednakże jak wynika z protokołu rozprawy Rada Miejska w Ł. nie podjęła uchwały upoważniającej Prezydenta Miasta Ł. do zaskarżenia spornego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu za niedopuszczalne należało uznać zatem wniesienie skargi przez Miasto Ł. bez uzyskania wymaganej ustawowo uchwały Rady Miejskiej w [...] o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jak w postanowieniu. m.o.