II SA/Łd 889/12

Dnia 16 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi J. S. i A. W.-S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu samowolnego użytkowania obiektu budowlanego - oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, w związku z art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako: ustawa ) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia także jako: K.p.a.) nałożył na A. W.–S. i J. S., inwestorów prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A, karę w wysokości 40.000zł – stanowiącą iloczyn dziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty (s-500), współczynnika kategorii obiektu (k-4) oraz współczynnika wielkości obiektu (w-2) – z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku usług medycznych (kategoria XI), realizowanego na działkach o nr geodezyjnych 95/11 i 3331/2, w K. przy ul. A 6. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 23 stycznia 2012r. powiadomił A o zamiarze przeprowadzenia kontroli utrzymania obiektu budowlanego i w dniu 14 lutego 2012r. pracownik organu przeprowadził kontrolę, na którą to okoliczność sporządził protokół i dokumentację fotograficzną. Organ wskazał, iż z powyższej dokumentacji wynika, że w pomieszczeniu oznaczonym na projekcie jako poczekalnia przebywają oczekujący na przyjęcie pacjenci, instalacja centralnego ogrzewania części dobudowanej i już istniejącej są podłączone do nowej użytkowanej kotłowni, umieszczonej w piwnicy części dobudowanej. Organ podkreślił, iż przedmiotowa budowa jest prowadzona w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...], która obejmuje rozbudowę istniejącego budynku usług medycznych i budowę przyłącza sanitarnego ze szczelnym zbiornikiem na ścieki. W toku kontroli stwierdzono, że budowa jest w toku, w stanie zamkniętym z wykończonym wnętrzem piwnicy i parteru, a ponieważ jest to obiekt kategorii XI, to stosownie do art. 55 pkt 1 ustawy, inwestorzy winni uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ ustalił nadto, iż inwestorzy nie składali wniosku o dopuszczenie do użytkowania części budynku, zatem stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy, organ obowiązany był do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części. Dodał, iż do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ustawy i przedstawił wyliczenie matematyczne, w wyniku którego nałożył na stronę karę w wysokości 40.000 zł. W zażaleniu A. W.–S. i J. S. podnieśli, iż nie otrzymali pisma organu z dnia 26 marca 2012r. i wyjaśnili, że przedmiotowe pismo odebrał pracownik A i nie powiadomił pracodawcy o tej okoliczności. Inwestorzy nie mieli zatem możliwości wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów w wyznaczonym terminie. Dodali, iż organ niepoprawnie podał kubaturę obiektu, gdyż użytkowana jest tylko część dobudowanej powierzchni. Natomiast nagłe uruchomienie obiektu podyktowane zostało zapotrzebowaniem ze strony społeczeństwa oraz zbliżającym się terminem kontraktacji z Narodowym Funduszem Zdrowia i możliwością pozyskania dla terenu K. dodatkowych świadczeń specjalistycznych. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron, podkreślając, iż inwestorzy nie kwestionują, że przystąpili do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Oświadczenie takie zawarli w zażaleniu wyjaśniając, iż względy społeczne zmusiły ich do takiego działania. Organ podkreślił, mając na uwadze argumenty inwestorów, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tejże ustawy nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ustawodawca nie pozostawił organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, stąd też względy społeczne, potrzeby lokalnej społeczności pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. A ponadto nie ma znaczenia czy użytkowanie następuje w sposób ciągły, sporadyczny, a nawet jednorazowy; bez wpływu pozostaje także sytuacja majątkowa zobowiązanego, wobec którego organ nie może orzec o odstąpieniu od kary, jej umorzeniu, czy zmianie wysokości. W odpowiedzi na zarzut zażalenia odnoszący się do kubatury obiektu organ przywołał wyliczenie wyjaśniając, iż kubatura obiektu wynika z projektu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. W. – S. i J. S. sformułowali zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f i art. 59g ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy rozróżnia nałożenie kary za użytkowanie całego i części obiektu, a skoro tak to organy nie były uprawnione naliczyć karę uwzględniając kubaturę całej dobudowanej części. Organ nie poczynił zaś żadnych ustaleń w tym zakresie co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana, jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy, wskazujący, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl natomiast art. 54 tej ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 ustawy stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż skarżący przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego należącego do XI kategorii bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na użytkowanie. Okoliczność tą skarżący przyznali wskazując jednak, iż przystąpili do użytkowania jedynie części realizowanego obiektu, a tym samym adekwatna do zakresu użytkowania winna być nałożona na nich kara. Powyższy pogląd nie zasługuje jednak na uwzględnienie, bowiem nie znajduje oparcia w prawie. Przepisy art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 ustawy nie pozwalają na miarkowanie wysokości kary w zależności od nielegalnie użytkowanej powierzchni rozbudowanego budynku. Powyższe przepisy nie pozwalają na obniżenie wysokości kary wymierzanej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jednakowym przeznaczeniu i zaliczonego do tej samej kategorii w zależności od tego, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu czy tylko jego części (vide: wyrok NSA z dnia 13 maja 2011r. w sprawie sygn. akt II OSK 838/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ doc/3D7F38D1FF) Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którym wypada się zgodzić, zaprezentowane zostało z uwzględnieniem poglądów tegoż Sądu zawartych w wyroku z dnia 8 października 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1159/06. W swych motywach Sąd jednoznacznie stwierdził – odnosząc się do stanu faktycznego istniejącego w sprawie o sygn. akt II OSK 1159/06 – iż możliwość określenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jedynie wobec części użytkowanego obiektu może mieć miejsce tylko wówczas gdy samowola użytkowa została stwierdzona w obiekcie składającym się z kilku części, o różnych przeznaczeniach i zaliczonych do różnych kategorii. W sytuacji gdy obiekt budowlany ma jednorodne przeznaczenie i zaliczony jest do tej samej kategorii – a tak właśnie jest w niniejszej sprawie – nie istnieje możliwość stosowania powyższej konstrukcji i ograniczania wysokość kary z uwagi na przystąpienie do użytkowania tylko części obiektu (vide: wyrok NSA z dnia 13 maja 2011r. w sprawie sygn. akt II OSK 838/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3D7F38D1FF). Identyczna jest także konkluzja Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 listopada 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1713/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/65E4D62660), na którą powołują się skarżący zarzucając organom bezprawne działanie w niniejszej sprawie. Otóż w powyższej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1162/08, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż nie można podzielić stanowiska organów administracji, że w sytuacji gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. Jeśli obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu i pomieszczenia te zaliczane są do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Tym samym organy administracji powinny dokładnie ustalić jaka część budynku była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a następnie obliczyć wysokość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania właśnie tej części. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż stan faktyczny sprawy, na której rozstrzygnięcie powołują się skarżący, nie odpowiada temu co ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Obiekt realizowany przez skarżących, mając jednorodne przeznaczenie i tą samą kategorię, z punktu widzenia przesłanek rządzących wymiarem kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania winien być traktowany jednolicie, także wówczas gdy doszło do nielegalnego użytkowana jedynie jego części. W świetle powyższych rozważań za nietrafne należy uznać także zarzuty skargi tyczące naruszenia przepisów postępowania – art.. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.. Skoro zarzut naruszenia powyższych przepisów, w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych odnoszących się do zakresu użytkowanego nielegalnie obiektu, skarżący podnosili w związku z nieprawidłową wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego, to niepotwierdzenie wadliwości zastosowanego prawa materialnego jednocześnie deprecjonuje zarzuty procesowe. Skoro bowiem organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 55, art. 57 ust. 1 i art. 59f ust. 1 ustawy, to tym samym okoliczności związane z rodzajem prowadzonej przez skarżących działalności, czy zakresem użytkowanego obiektu nie miały znaczenia dla oceny zasadności nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. a.bł.