II SA/Łd 89/13

Dnia 25 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych 1. oddala skargę 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 7, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.), art. 30 ust. 1 i ust. 2, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa z 2005r.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 25 lipca 2011r. orzekł o odmowie umorzenia w całości kwoty należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz A. K. w wysokości 7.864,50zł. Jak wynika z akt sprawy na skutek niedopełnienia przez stronę obowiązku alimentacyjnego na rzecz A. K. w okresie do 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. oraz w okresie od 1 września 2006r. do 30 września 2008r., strona zobowiązana została do zwrotu wypłaconych kwot świadczeń alimentacyjnych. Pismem z dnia 25 lipca 2011r. strona wystąpiła o umorzenie należności, jednak decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku. Na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Strona wystąpiła wówczas na drogę postępowania sądowego i wyrokiem z dnia 22 maja 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zarówno decyzję organu I, jak i II instancji. Sąd wskazał, iż obowiązkiem organów obu instancji było zbadanie istnienia przesłanek do umorzenia należności, wynikających zarówno z art. 30 ust. 1 ustawy, jak i z art. 30 ust. 2 ustawy, nadto Sąd podkreślił, iż nie jest możliwe orzekanie o umorzeniu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego bez uprzedniego wydania decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika należności. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, iż zaliczki alimentacyjne wypłacane były na podstawie ustawy z 2005r., nie była zatem wymagana decyzja o zwrocie wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Dalej, przywołując brzmienie art. 30 ust. 1 ustawy organ stwierdził, iż zaświadczenia Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł-Ś w Ł. z dnia 4 września 2012r. wynika, że w chwili obecnej potracenia komornicze dokonywane ze świadczenia emerytalno – rentowego strony w wysokości 641,57zł miesięcznie przekazywane są wierzycielowi tytułem spłaty bieżących i zaległych zobowiązań alimentacjach. Zgodnie z informacją komorniczą zobowiązania strony względem wierzyciela tytułem zaległych alimentów wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień 4 września 2012r. wynoszą łącznie 17.409,43zł. Oznacza to, iż egzekucja świadczeń alimentacyjnych należnych od strony na rzecz osoby uprawnionej pozostaje bezskuteczna, co za tym strona nie spełnia ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ulgi w postaci umorzenia w oparciu o art. 30 ust. 1 ustawy. Dalej organ wskazał, iż z kolei w myśl art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności labo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Organ ustalił, iż strona mieszka z I.S. i jej synem, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, w zamian za możliwość użytkowania lokalu mieszkalnego i korzystania z mediów partycypuje w opłatach związanych z utrzymaniem mieszkania w wysokości 350zł miesięcznie. Źródłem utrzymania strony jest świadczenie emerytalno – rentowe, które po potrąceniach komorniczych wynosi 399,59zł. Strona korzysta z pomocy MOPS w postaci zasiłku stałego w wysokości 58,46zł miesięcznie oraz zasiłku celowego odpowiednio w czerwcu 2012r. i lipcu 2012r. w wysokości 60zł miesięcznie oraz w sierpniu 2012r. w wysokości 100zł. W związku z problemami zdrowotnymi strona ponosi koszty wykupu leków w wysokości około 150zł miesięcznie, strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż okoliczności te nie są wystarczające do zastosowania instytucji umorzenia, która jest stosowana w sytuacjach wyjątkowych, gdyż jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 12 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż dłużnik alimentacyjny zobowiązany jest do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. wskazał, iż A. K. nie jest jego dzieckiem, zatem nie czuje się w obowiązku dokonywania żadnych zwrotów. Wyjaśnił, iż obecnie trwa procedura sądowa o ustalenie ojcostwa. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 22 maja 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 43/12, WSA w Łodzi wskazał, iż rozpoznanie wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych musi być poprzedzone uprzednim wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu zwrotu wypłaconych świadczeń Kolegium podniosło, iż poprzednio obowiązująca ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak również obecnie obowiązująca ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie nakładają na organy obowiązku wydania takiej decyzji w stosunku do należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, jednak w ocenie WSA brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania. Ocena WSA wiąże w niniejszej sprawie zarówno organy I, jak i II instancji, a brak takiej decyzji uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi celem wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz osoby uprawionej, a dopiero następnie, gdy decyzja taka stanie się ostateczna, możliwe będzie rozpoznanie wniosku o umorzenie zadłużenia, stosując zarówno art. 30 ust. 1, jak i ust. 2 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem faktu, iż sprawa po raz kolejny była przedmiotem analizy organów administracji obu instancji i nadal organy podejmują negatywne dla strony rozstrzygnięcie, a nadto nie wypełniają wytycznych Sądu. Skarżący zwrócił uwagę na swoją ciężką sytuację zdrowotną i materialną oraz brak środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, nie wspominając już o konieczności spłaty zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270), powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż kontrolowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało w następstwie orzeczenia przez tutejszy Sąd, iż poprzednia decyzja tegoż organu oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Skutkiem takiego stanu rzeczy było wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, iż "nie jest możliwe orzekanie o umorzeniu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego bez uprzedniego wydania decyzji (ostatecznej) w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń". Organ odwoławczy dostrzegając fakt niewydania przez organ I instancji decyzji w powyższym zakresie zasadnie doszedł do wniosku, iż organ I instancji poprzez takie działanie naruszył przepis art. 153 P.p.s.a. stanowiący, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż orzeczenie sądu wywiera skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, ale mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Przy czym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania mogą odnosić się zarówno do samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (vide: wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r., w sprawie sygn. akt IV SA 1177/97 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Konsekwencją związania sądu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, iż stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawiałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008r., w sprawie sygn. akt I OSK 886/07 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezastosowanie się przez sąd do owej oceny prawnej jest naruszeniem powyższego przepisu, tym samym rozstrzygając skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 401/05 oraz z dnia 1 października 2006r., w sprawie sygn. akt 1576/06 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzje wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA podczas rozpoznanie skargi kasacyjnej od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2007r., w sprawie sygn. akt I FSK 857/06, OSP 2008, Nr 11, poz. 119). Niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku sądu I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006r. w sprawie sygn. akt I FSK 505/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, C.H.Beck 2013, str. 592). Mają na uwadze powyższe uwagi za prawidłowe wypada uznać stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w kwestii naruszenia przez organ I instancji wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 maja 2012r., a tym samym pogwałcenia przepisu art. 153 P.p.s.a.. Powyższe naruszenia prawa upoważniało organ odwoławczy do zastosowania normy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania. Powyższej oceny działań organu odwoławczego nie jest w stanie podważyć argumentacja skargi wniesionej w niniejszej sprawie, która odnosi się do materialnoprawnych aspektów rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Zaskarżona decyzja opiera się natomiast wyłącznie na podstawie procesowej (art. 138 § 2 K.p.a.), a tym samym nie odnosi się nawet do kwestii materialnoprawnych warunkujących możliwość legalnego rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie wypłaconych świadczeń alimentacyjnych Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji. B.A.