II SA/Łd 891/07

Dnia 22 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 roku sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. A.T.-P./ Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej zwanej "ARiMR"), decyzją [...] z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania P. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Nr [...] z dnia [...] roku o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji II instancji podał, że w dniu 8 maja 2006 roku P. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, deklarując działkę rolną o powierzchni 4 ha, położoną na działce ewidencyjnej o nr 186. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z dnia [...] roku, odmówił P. P. przyznania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, albowiem ustalił, iż wnioskodawca w dniu 30 sierpnia 2006 roku przestał być posiadaczem gruntów rolnych. P. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż ani ustawa o płatnościach bezpośrednich, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich, nie określają terminu wydania decyzji w sprawie płatności. Do wydania decyzji w tym przedmiocie stosuje się zatem przepisy postępowania administracyjnego. Uwzględniając nawet, że rozpatrywana sprawa była sprawą skomplikowaną i termin do jej załatwienia wynosił dwa miesiące, to w przypadku wydania decyzji w tym właśnie terminie przysługiwałaby mu płatność, ponieważ w dalszym ciągu byłby właścicielem gruntów rolnych. W ocenie P. P. nie jest sprawiedliwym, że uprawiając grunty, ponosząc nakłady finansowe i spełniając warunki do otrzymania płatności w całym roku rolnym (od września do 2005 roku do sierpnia 2006 roku) nie otrzymał płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zauważył, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217) do postępowań w sprawach przyznania płatności wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tych względów w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 roku, Nr 6, poz. 40 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą o płatnościach bezpośrednich". W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich - płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami (art. 2 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich). W ocenie organu administracji II instancji z materiału dowodowego wynika, że P. P. w dniu 30 sierpnia 2006 roku, w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (Repertorium A Nr [...]), sprzedał działkę rolną wskazaną we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Co więcej w § 6 umowy sprzedaży zobowiązał się do wydania przedmiotu umowy najpóźniej w dniu 30 września 2006 roku. Wnioskodawca nie zaprzecza również, iż do dnia wydania decyzji przez organ I instancji przeniósł na nabywcę posiadanie zadeklarowanej działki rolnej. Z ustawy o płatnościach bezpośrednich nie wynika wprost w jakim momencie postępowania należy badać spełnienie przez producenta przesłanek z art. 2 ust. 2 tej ustawy. Jednakże na podstawie art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy można wywieść, iż jest to chwila wydania decyzji. W dniu wydania decyzji przez organ administracji I instancji, tj. [...] roku, P. P. nie spełniał podstawowego warunku uzyskania płatności bezpośrednich, a mianowicie nie był posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Odnosząc się zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera unormowań co do skutków prawnych braku załatwienia sprawy w terminie. Dla organu administracji terminy do załatwienia sprawy określone w k.p.a. mają charakter instrukcyjny, a ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się natomiast, że niedopełnienie przez organ administracji obowiązków w zakresie załatwienia sprawy w terminie nie powoduje wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] roku, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w B. z dnia [...] roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący nie zaprzeczył, iż przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego i że był informowany o toczącym się postępowaniu dowodowym. Podnosi jednak, iż procedura administracyjna w sprawie przyznania uprawnień została wszczęta zbyt późno. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożył w dniu 8 maja 2006 roku, a o wszczęciu postępowania dowodowego został zawiadomiony dopiero w dniu 14 grudnia 2006 roku. W ocenie skarżącego działanie takie narusza art. 35 i art. 36 k.p.a. Uwzględniając, iż to data wydania decyzji stanowi moment badania przesłanek przyznania płatności zaniedbanie organu administracji spowodowało szkodę po jego stronie. Skarżący zaznaczył, iż w przypadku przychylenia się przez sąd administracyjny do stanowiska organów administracji, będzie się domagał odszkodowania za szkodę na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego. Zdaniem P. P. nie można utożsamiać przekazywania płatności z nabyciem uprawnień do płatności. Zarówno bowiem rozporządzenie Komisji (WE) Nr 795/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, jak i rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują możliwość przenoszenia uprawnień do płatności w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego. Rozumując a contrario uprawnienia te muszą być przyznane wcześniej niż dokonanie płatności. Przyjęta przez organ praktyka przyznawania uprawnień w okresach ustalonych dla dokonywania płatności jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w dniu wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., tj. w dniu [...] roku, P. P. nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego. Tym samym nie spełniał podstawowej przesłanki przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określonej w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2004 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, jaką jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Podjęcie decyzji w sprawie, mimo szczątkowego postępowania dowodowego, zajęło organowi administracji publicznej I instancji 9 miesięcy. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., to okresy, w ciągu których sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Terminy te dla organu prowadzącego postępowanie mają charakter instrukcyjny tylko pod tym względem, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Uchybienie terminowi powoduje skutki, o jakich mowa w art. 36 i 38 k.p.a., a ponadto może uzasadniać odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1990 roku, sygn. akt III CZP 33/90, opubl. OSNCP 1991/1/3). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracji wielokrotnie przekroczyły najdłuższy przewidziany prawem termin do załatwienia sprawy wszczętej na skutek wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2006 roku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Rozpoznawana sprawa nie była sprawą skomplikowaną i można było ją zakończyć w terminie krótszym niż miesięczny. Pomimo krytycznej oceny powyższej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi obowiązany był jednak uznać, że naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd przychyla się do stanowiska wypracowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa, iż stan faktyczny w sprawie winien być oceniany na dzień wydania decyzji, a terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. mają wyłącznie charakter instrukcyjny. Zauważyć także trzeba, iż zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie powinna pociągać za sobą skutków negatywnych dla strony. Stanowisko to nie znajduje jednakże zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ocenie Sądu pogląd te ma zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których zmiana stanu faktycznego następująca po wszczęciu postępowania, a przed załatwieniem sprawy przez organ administracji, jest wynikiem okoliczności niezależnych od strony. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący przestał spełniać przesłanki przyznania płatności bezpośrednich wyłącznie na skutek własnych czynności prawnych. Miał on świadomość, iż decyzja w sprawie nie została wydana, termin do załatwienia sprawy upłynął, a mimo to sprzedał deklarowaną we wniosku działkę rolną, narażając się na odmowę przyznania płatności. Zaznaczyć także trzeba, iż skarżący nie skorzystał z możliwości zdyscyplinowania organu administracji, o której mowa w art. 37 k.p.a. Ustawa o płatnościach bezpośrednich nie wiąże ze złożeniem wniosku o płatności żadnych skutków materialnych, co więcej prawodawca unijny, a za nim krajowy, przewidują sytuacje, w których po złożeniu wniosku o płatności następuje przeniesienie własności zadeklarowanych działek. Nie dotyczy to zresztą tylko przypadków, o których mówi skarżący, czyli po przyznaniu prawa do płatności, ale także przeniesienia własności gruntów rolnych w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie płatności, a wydaniem decyzji w tym przedmiocie. W myśl art. 33 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz.UE L z 2003 roku Nr 270, str. 1-69) rolnicy mają dostęp do systemu płatności jednolitych, jeżeli: a) przyznano im płatność w okresie referencyjnym, o którym mowa w art. 38 na mocy co najmniej jednego z systemów wsparcia, o których mowa w załączniku VI; lub b) otrzymali gospodarstwo lub część gospodarstwa, w drodze faktycznego lub przewidywanego dziedziczenia od rolnika, który spełniał warunki, o których mowa w lit. a); lub c) otrzymali uprawnienie do płatności z rezerwy krajowej lub w drodze cesji. Każde uprawnienie do płatności na kwalifikujący się hektar daje rolnikowi prawo do otrzymania płatności w kwocie określonej przez uprawnienie do płatności. Rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych (art. 44 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003). Wyjątek od obowiązku dysponowania działką rolną przez okres co najmniej 10 miesięcy ustanowiono w art. 46 przedmiotowego Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, w myśl którego uprawnienia do płatności mogą zostać przeniesione wyłącznie na innego rolnika mającego siedzibę na obszarze tego samego Państwa Członkowskiego, za wyjątkiem przypadku przeniesienia w drodze faktycznego lub przewidywanego dziedziczenia. Uprawnienia do płatności mogą zostać przeniesione w drodze sprzedaży lub innego przeniesienia o charakterze ostatecznym, z gruntami lub bez. Szczegółowe zasady przenoszenia uprawnień do płatności znalazły swoje uregulowanie w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcie dla rolników (Dz.Urz.UE.L z 2004 roku, Nr 141, str. 18). W art. 74 ust. 3 wskazanego rozporządzenia zastrzeżono, iż pomoc, o którą ubiega się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadku gdy: w czasie przekazywania, ustalanym przez Państwa Członkowskie, przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy, przejmujący przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, zostaną spełnione wszystkie warunki przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. Przez "przekazanie gospodarstwa" unijny ustawodawca rozumie sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Podobną regulację zawiera art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 roku Nr 6, poz. 40 ze zm.), w myśl którego, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełni on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi obowiązany jest przyznać skarżącemu rację, iż niedopuszczalna jest praktyka rozstrzygania w przedmiocie płatności bezpośrednich w okresach ustalonych dla dokonywania płatności. Za niedopuszczalny uznać również należy fakt nieinformowania skarżącego, wbrew postanowieniom art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W tym miejscu warto jednak przypomnieć, iż skarżący nie skorzystał z przewidzianych prawem mechanizmów zdopingowania organu administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., jednakże uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. M.P.