II SA/Łd 894/08

Dnia 21 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki Jawnej D.G. J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A Spółki Jawnej D. G. J. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 163, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim Nr XLI/710/05 z dnia 5 października 2005r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego Nr 327, poz. 2988), po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki jawnej D.G. i J.G. z dnia 2 kwietnia 2008r., odmówił Spółce A. wydania warunków zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego z rozbudową o wiatrołap, klatkę schodową i schody zewnętrzne na biuro obsługi klienta, pomieszczenia socjalne, budowie stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zjazdem oraz układem dróg wewnętrznych, parkingiem i placu manewrowego, przewidzianego do realizacji na działce nr 505, 621 przy ul.A [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż działki, na których ma być realizowana inwestycja nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji stosownie do treści art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Organ wskazał, iż w celu przeprowadzenia takiej analizy wyznaczył tzw. obszar analizowany, następnie w oparciu o normy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił, iż istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie warunków dla realizacji nowej zabudowy, gdyż usytuowane są w nim warsztaty samochodowe oraz zabudowa usługowa związana z funkcją obsługi motoryzacji. Jednocześnie organ wskazał, iż brak jest zbieżności wnioskowanych gabarytów projektowanej zabudowy budynku stacji z wynikami analizy w szczególności w zakresie powierzchni zabudowy i jej wysokości, i ustalenie w tym zakresie uzasadniło stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Podkreślił, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie można mówić o kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy w tym gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu ponieważ planowana powierzchnia zabudowy to 480m², natomiast z analizy wynika średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 14,7%. Organ wyliczył, iż łączna powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 3236m², odnosząc średni wskaźnik 14,7% do powierzchni działek objętych wnioskiem, otrzymujemy powierzchnię 475,7 m², uwzględniając dodatkowo już istniejącą zabudowę tj. budynek mieszkalny i budynek garażu – w trakcie realizacji, o łącznej powierzchni zabudowy 193,42m² pozostało do zainwestowania 282,28m². Dodał, iż przy wyliczeniach nie został uwzględniony budynek szklarni gdyż jest to obiekt służący wyłącznie produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno-spożywczemu niezmieniający gruntu rolnego, nadto inwestor zadeklarował, iż obiekt zostanie rozebrany. W kwestii wysokości planowanej inwestycji organ wyjaśnił, iż we wniosku podano przybliżoną wysokość budynku stacji diagnostycznej do okapu na 4,5m. Z analizy wynika natomiast, iż dla elewacji frontowej wysokość winna wynosić maks. 4,1m, ponieważ taką maksymalną wysokość ma analizowana zabudowa. Przy wyznaczaniu wysokości elewacji frontowej uwzględniono wysokość budynków tożsamych funkcją z planowaną inwestycją a wysokości te kształtują się na poziomie od 2,98m do 4,10m. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Spółka jawna D. G. i J. G. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie zgadzając się z wywodami organu pierwszej instancji w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy, podnieśli, iż winny zostać uwzględnione przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji diagnostycznych prowadzących badania techniczne pojazdów, które określają, iż wysokość pomieszczenia, w którym znajduje się stanowisko kontrolne w obszarze wyznaczonym wzdłuż osi tego stanowiska na szerokości no najmniej 3,0m winna wynosić 4,6m – przy podnoszeniu całego pojazdu o masie całkowitej do 3,5 t i 5,7m przy masie całkowitej powyżej 3,5t. Z kolei wysokości w świetle bram wjazdowych i wyjazdowych stanowiska kontroli nie mogą być niższe niż 4,1m, biorąc pod uwagę wysokość konstrukcyjną nadproża nad bramą ok. 35 cm. Strona wskazała, iż we wniosku podała wysokość budynku do wystającej nad bramą wjazdową części dachu zgodną z w/w przepisami tj. 4,5m. Zdaniem strony przekroczenie wysokości istniejących budynków o około 0,4 m tj. 10% nie może być powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej, iż przyjęta do analizy zabudowa jest usytuowana na różnych rzędnych nad poziomem morza, odbiór jej wysokości w otoczeniu jest zupełnie inny i wnioskowana wysokość do okapu 4,5m jej nie zmienia. W kwestii wskaźnika zabudowy skarżący podniósł, iż na przyjętych do analizy działkach nr 612/1, 537/2, 537/1 wskaźnik zabudowy wynosi 3,1% bowiem zasadnicza część nieruchomości nie jest użytkowana gospodarczo, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej i bezpośrednio sąsiaduje z rzeką, stąd gospodarcze jej wykorzystanie nie jest możliwe. Wskazał, iż organ przy ustalaniu wskaźnika zabudowy winien mieć na względzie, iż przedmiotowe działki to po części obszar o funkcji mieszkaniowo-usługowej, po części obszar niezagospodarowany i nieposiadający powiązań z częścią zabudowaną, stąd nie powinien być uwzględniony jako element składowy wyliczeń wielkości wskaźnika zabudowy. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając, organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślił, iż zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 w/w ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, która może być wydana, jeżeli planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Organ wskazał, iż dla potrzeb niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, który kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wprowadzając jednocześnie ograniczenia jego wykorzystania. Nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu musi być bowiem kontynuacją funkcji, którą wyznacza zabudowa i zagospodarowanie terenów sąsiednich. Dalej organ wywodzi, iż po przeprowadzeniu analizy zagospodarowaniu terenu, ustalono, że teren objęty postępowaniem leży na obszarze zabudowanym, którego główną funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej dopełniającą zabudową gospodarczo-garażową i usługową (warsztaty samochodowe) i handlową (w zakresie sprzedaży akcesoriów samochodowych i materiałów eksploatacyjnych dla pojazdów), przy czym obiekty usługowe i handlowe posiadają również funkcję biurową oraz socjalną. Tej funkcji terenu nie zmienia zagospodarowanie działki nr 502/2 należącej do inwestora z zabudową usługowo-handlową. Kolegium wskazało za organem pierwszej instancji, iż projektowana zabudowa nie będzie kontynuacją zastanej funkcji terenów, gdyż w obszarze analizowanym zabudowa gospodarczo-garażowa, usługowa i handlowa jest jedynie funkcją dopełniającą. Inwestor planuje bowiem całkowitą zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na cele niemieszkalne, socjalne i biurowe oraz budowę stacji diagnostycznej, pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych. Takie zamierzenie odstaje od dotychczasowej dominującej funkcji mieszkaniowej i teren nieruchomości strony całkowicie zmieni dotychczasowy charakter zabudowy. Organ odwoławczy podniósł, że już z uwagi na powyższe nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż na wynik sprawy nie mają wpływu wnioski z analizy dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy gdyż wielkości te ustalone zostały w trakcie analizy przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wysokość planowanej stacji diagnostycznej ustalono na podstawie §7 w/w rozporządzenia. Do ustalenia wysokości projektowanego budynku wzięto pod uwagę tylko obiekty usługowe znajdujące się w obrębie terenu analizowanego. Organ podał, iż bez znaczenia pozostaje usytuowanie obiektów w terenie o różnych rzędnych wysokościowych nad poziomem morza. Dalej wyjaśnił, że wielkość wskaźnika zabudowy wyliczona została zgodnie z §5 w/w rozporządzenia. Dodał, iż w §5 ust. 2 i 7 ust. 4 w/w aktu dopuszczone jest wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z ustaleń i uzasadnienia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Kolegium zgodziło się, iż tej możliwości nie rozważył organ pierwszej instancji jednocześnie jednak wskazał, iż okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Spółka jawna D.G., J.G., zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa procesowego tj. art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zgodnie z którym orzeczenia Kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Skarżący argumentowali, iż składali wniosek o przeprowadzenie rozprawy ale organ odwoławczy nie ustosunkował się do niego, pomimo obowiązku wydania odpowiedniego postanowienia w tym przedmiocie. W kwestii naruszenia prawa materialnego powtórzyli za odwołaniem, iż nieruchomość przy ul. A [...], uwzględniona przy analizie, nie powinna być żadnym wyznacznikiem gdyż jest w dużej części niezabudowana. Podtrzymali stanowisko, iż organy obu instancji winny oprzeć swe rozstrzygniecie o przepisy szczególne dotyczące takich obiektów jak stacje diagnostyczne. Reasumując wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach /art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a./. Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p., aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie organu reguluje natomiast ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa). Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane w oparciu o powołane normy obarczone są szeregiem naruszeń prawa, mogącymi mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na uchybienia organu I instancji zaakceptowane przez organ odwoławczy a dotyczące nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym powinna być dokonana analiza funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym między innymi linii zabudowy. Jest to o tyle istotne, że na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a więc prawidłowe jego wyznaczenie pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki, której dotyczy wniosek, a granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Zaś front działki – to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§2 pkt 5). Na mapach stanowiących załącznik nr 1 i nr 2 do decyzji ustalającej warunki nie ma wyznaczonego obszaru analizowanego, obszar taki wyrysowany jest jedynie na mapie stanowiącej podstawę analizy urbanistycznej. Zauważyć zaś trzeba, iż zgodnie z §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, które stanowią załączniki do tejże decyzji i stanowią jej integralną część. Istotne, iż cześć graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie granic obszaru objętego wnioskiem i obszaru analizowanego winno być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Z powyższego wywieść należy, iż mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji rozstrzygającej w przedmiocie warunków zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie są to dwie zupełnie różne mapy, w różnych skalach. Wśród dokumentacji niniejszej sprawy znajdują się różne mapy, każda z nich w innej skali i z innymi oznaczeniami. Mapa załączona do decyzji nie przedstawia obszaru analizowanego, w żaden sposób nie odzwierciedla poczynionych przez organ ustaleń i nie koresponduje z tezami i wnioskami zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak powyższych korelacji uzasadnia stwierdzenie, że takie działanie organu administracji narusza przepisy prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., jak również § 3 cyt. rozporządzenia. Natomiast aprobata takiego stanu rzeczy przez organ odwoławczy doprowadzić winna w konsekwencji do przyjęcia, że organy obu instancji naruszyły nie tylko przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa nie wyjaśniając należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, ale również uchybiły przepisowi art. 107 § 3 kpa, w myśl którego uzasadnienie decyzji winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego rzutuje również na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, który w wyniku powyższych uchybień został w przedmiotowej sprawie ustalony wadliwie. Stosownie bowiem do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie, jak wynika z wykształconego orzecznictwa sądowego, stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn.akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., sygn.akt II OSK 726/06, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 203457). Pomimo, iż w aktach sprawy znajduje się dokument (wydruk z mapy), na którym zaznaczone są działki sąsiednie i wpisano ich właścicieli oraz użytkowników, jak również mimo wypisu z ewidencji gruntów, organy obu instancji w ramach wszystkich czynności postępowania pominęły m.in. A.H. która w tychże dokumentach widnieje jako współwłaścicielka działki nr 512, przy czym organ ustalił jedynie, iż w ewidencji ludności brak informacji o tej osobie. Organ jednak nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności bądź zweryfikowania czy być może posiadane dane tej osoby są nieprawidłowe. Wątpliwości nasuwają się również w zakresie ustaleń co do innych stron: w odniesieniu do L.S. współwłaścicielki działki nr 507 oraz W.O. J.K., współwłaścicieli działki nr 509, w stosunku do których organ wskazał jedynie, iż osoby te nie żyją, co wynika z adnotacji w piśmie zawierającym wykaz stron. Zdaniem Sądu, ustalenie takie nie zwalnia organów od obowiązku poszukiwania aktualnego kręgu stron i ewentualnego ustalenia następców prawnych, którym przysługuje prawo udziału w postępowaniu, gdyż wówczas to ich interesu prawnego dotyczy postępowanie. Ponadto zupełnie pominięci zostali przez organ właściciele działki nr 510, która również graniczy z działką inwestorów, wprawdzie na krótkim odcinku, jednakże dla zaliczenia tych podmiotów w poczet stron postępowania nie ma znaczenia na jakiej długości działki z sobą graniczą. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, iż jak sam ustalił to organ I instancji, współwłaścicielami działki nr 622 i 503/3 są J.K. M.K. R.K.i M.K. Mimo takich danych korespondencja była adresowana "R. M.K.". Biorąc pod uwagę brak podstaw prawnych i faktycznych do takiego działania organu, wskazać należy, iż w ich wyniku część korespondencji nie została w ogóle doręczona adresatce M. K. Nadto, jak wynika to z ustaleń Sądu, M. K. zmarła w dniu 31 sierpnia 2006r. (tak więc doręczenie nie było możliwe) a wadliwe doręczenie skutkowało, iż organ nie posiadając wiedzy w tym zakresie, jak należy domniemywać, uznał przesyłkę za doręczoną zmarłej i nie poczynił stosownych ustaleń co do jej następców prawnych. Podkreślenia wymaga, że nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania prowadzi w konsekwencji do uchybień w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p. jak również do uchybień proceduralnych, gdyż strony pominięte przez organ nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w postępowaniu i nie mogły brać w nim czynnego udziału, zgłaszać wniosków, przeglądać akta sprawy stosownie do art. 61 § 4 i art. 10 kpa. Wobec wymienionych wyżej mankamentów postępowania i rozstrzygnięcia a dotyczących ustalenia obszaru analizowanego, nie sposób odnieść się do zarzutu skargi akcentowanego już w odwołaniu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia przez organ wskaźnika zabudowy w oparciu o część nieruchomości przyjętej do analizy, która nie jest działką budowlaną i nie jest użytkowana gospodarczo, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej a tym samym jej gospodarcze wykorzystanie nie jest możliwe. Z rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego nie wynika, czy np. przywołana przez skarżącego działka nr 537/1 była w całości rozpatrywana w ramach obszaru analizowanego (załącznik graficzny analizy urbanistycznej wskazuje, że znaczna część tejże działki znacznie wykracza poza wskazany przez organ obszar analizowany). Podkreślić należy, że wniesienie odwołania obliguje organ odwoławczy do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i wniosków odwołania. Nie stanowi o spełnieniu powyższego lakoniczne stwierdzenie, iż analiza architektoniczna została przeprowadzona stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy obowiązany jest odnieść się indywidualnie do każdego z zarzutów, przeprowadzić analizę jego zasadności lub bezzasadności w świetle poczynionych ustaleń, zebranego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać analizy stanu terenu po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego. Dopilnować spójności materiału dowodowego, tożsamości map, na podstawie których podejmowane są istotne dla strony decyzje. Zgodnie z art. 28 kpa należy ustalić prawidłowo strony postępowania, zawiadomić je o jego wszczęciu stosownie do art. 61 § 4 kpa, następnie zapewnić im czynny udział w postępowaniu z poszanowaniem art. 10 § 1 kpa. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. ar