II SA/Łd 897/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił Z. L. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w kwietniu 2010r. na zakup leków. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na ograniczone środki finansowe, jakimi obecnie dysponuje. Wyjaśnił, iż środki te wystarczają na realizację zadań obligatoryjnych (usługi opiekuńcze, sprawienie pogrzebu) oraz na bardzo ograniczoną pomoc na najbardziej elementarne potrzeby bytowe dla osób i rodzin bez dochodu lub z dochodem mniejszym od kryterium dochodowego, które dla Z. L. wynosi 477 zł. Podniósł także, iż. otrzymał on już w 2010r pomoc formie zasiłków celowych bezzwrotnych w miesiącach styczniu, lutym i marcu na łączną kwotę 770 zł na zakup leków i opału. W odwołaniu od tej decyzji Z. L. podniósł, iż nie otrzymał zasiłku celowego na zakup leków w miesiącu kwietniu 2010r., ponieważ nie dał za miesiąc marzec faktury za leki. Fakturę tę okazał jednak pracownikowi socjalnemu, który odmówił sporządzenia jej kserokopii. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji także, iż jego dochód nie został prawidłowo ustalony. Na skutek tego, że odmówiono mu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków, nie brał ich przez miesiąc i jego stan zdrowia bardzo się pogorszył, zaś kardiolog nie wyraził z tego powodu zgody na operację. Podniósł także, iż jest osobą niepełnosprawną i ma trudności z samodzielnym poruszaniem się. Nadto, Z. L. zarzucił organowi pierwszej instancji, iż posiada on środki finansowe, które przeznacza na remonty ośrodka pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż przepisy prawa nie wskazują, w jakich wysokościach należy przyznawać pomoc finansową o charakterze fakultatywnym. Kwota ta uzależniona jest od środków, jakimi dysponuje MOPS Ł. – W. Za bezsporne jednak uznało trudną sytuację materialną i bytową Z. L. oraz to, że potrzebuje on pomocy z opieki społecznej. Podniosło jednakże, iż organ pomocy społecznej podejmując taką decyzję, poza trudną sytuacją materialną odwołującego się, musiał uwzględnić również fakt, iż środki finansowe, jakie posiada są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób ubiegających się o pomoc i udzielić im tej pomocy w chociażby minimalnym zakresie. W przypadku Z. L. środki finansowe wynoszą łącznie 477,00 zł, na co składa się dochód w postaci zasiłku stałego w wysokości 342,00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł. Skarżący jest beneficjentem pomocy społecznej. Zasiłki celowe kierowane są przede wszystkim do osób i rodzin bez żadnego źródła dochodu, bądź o minimalnym dochodzie z przeznaczeniem na dożywianie. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę z jednej strony fakt, że jest to świadczenie o charakterze nieobowiązkowym, a z drugiej – wielkość środków finansowych na realizację tego zadania oraz ilość osób ubiegających się o świadczenie – posiadane środki nie zabezpieczają potrzeb wszystkich wymagających pomocy mieszkańców dzielnicy W. Z funduszu, jakim dysponuje w bieżącym roku MOPS Ł. – W. na realizację świadczeń finansowych z zakresu zadań własnych gminy na 2010r., na świadczenia o charakterze celowym określono kwotę ogólną 674.891,00 zł, w tym: na zasiłki celowe kwotę 105.866,28 zł. Pomocą w postaci zasiłku celowego objęto 628 osób. Średnia kwota zasiłku celowego wynosiła 172,00 zł. Szczegółowe wyliczenia wykorzystania środków finansowych, jakimi dysponuje, zostały przedstawione w piśmie, skierowanym do Kolegium. Źródłem danych liczbowych jest informacja MOPS Filia Ł. – W., skierowana do Kolegium. W skardze na powyższą decyzję Z. L. ponowił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd – nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia – bada jedynie legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organ. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Mając na względzie tak zakreślona kognicję sądu stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, choć przede wszystkim z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest przyznanie Z. L. zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków w kwietniu 2010r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 253 ze zm), dalej powoływanej jako ustawa Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia (...) (art. 39 ust. 2 ustawy). Decyzja w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, tzn. organ może go przyznać, ale nie musi. Podkreślić jednak należy, że mimo swobody działania organu w ramach uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.), przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia czy wnioskujący o świadczenia spełnia kryteria przyznania pomocy, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o p rozstrzygnięciu wniosku. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a. (tak: wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Uzasadnienie decyzji z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracyjny, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Istotne jest, aby organ przekonał wnioskodawcę, że w danych okolicznościach jego decyzja jest zgodna z prawem i słuszna, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazać należy, że uzasadnienia decyzji nie potwierdzają, aby przesłanką odmowy przyznania zasiłku było nieprzekazanie przez skarżącego dokumentacji lekarskiej czy recept. Zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreślały, że pomimo trudnej sytuacji materialnej i bytowej skarżącego nie mogły uwzględnić jego wniosku z uwagi na ograniczone zasoby finansowe MOPS –u. Organ odwoławczy (szerzej niż organ I instancji) ustalił zarówno sytuację bytową skarżącego, oceniając ją jako bardzo trudną, jak i możliwości finansowe MOPS, wyjaśnił, na jakie cele przeznaczane były przyznane środki i według jakich kryteriów je dzielono. Podkreślił, że zasiłki przeznaczono przede wszystkim dla osób, które nie dysponują żadnymi źródłami dochodów, uwzględnił też, że skarżący otrzymywał w bieżącym roku świadczenia z pomocy w łącznej kwocie 770 zł. Wskazał zatem przyczyny, dla których nie przyznano świadczenia. Zarzut wadliwego wyliczenia dochodu przez wliczenie do niego zasiłku pielęgnacyjnego jest o tyle bezprzedmiotowy, że i tak skarżący nie przekroczył progu dochodowego, zatem wysokość dochodu nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Poza tym zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, obliczając dochód należy brać pod uwagę każdą kwotę uzyskaną przez wnioskującego o pomoc, bez względu na źródło jej pochodzenia. Ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przy tym, jakich składników nie bierze się pod uwagę, nie wymienia jednak wśród nich zasiłku pielęgnacyjnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2007r. w sprawie I OSK 1549/06). Natomiast zarzuty podniesione w skardze, jak się wydaje mające wykazać niegospodarność MOPS, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego w konkretnym postępowaniu. Pomimo nietrafności zarzutów skargi, odnieść ona musi skutek. Organ odwoławczy, który przejął sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił bowiem, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Odwołanie od decyzji organu I instancji - o czym Z. L. został prawidłowo pouczony - wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia jej otrzymania (art. 129 §1 i 2 k.p.a.). Oznacza to, że w tym terminie odwołanie winno zostać wniesione do organu I instancji. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, kiedy skarżący otrzymał powyższą decyzję, zaś odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 19 maja 2010r., czyli po upływie niespełna czterech tygodni od daty wydania decyzji. Uzupełniona na żądanie sądu dokumentacja potwierdza jedynie, że decyzję organu I instancji nadano listem poleconym w dniu 28 kwietnia 2010r., organ jednak nie ustalił, kiedy doręczono ją skarżącemu. Z kolei odwołanie, skierowane bezpośrednio do SKO w dniu 17 maja 2010r., zostało przez ten organ przesłane do MOPS Filia Ł. - W. listem poleconym nadanym w dniu 19 maja 2010r. i dzień ten należy uznać za datę złożenia odwołania. W sytuacji, gdy strona skieruje odwołanie do organu niewłaściwego, za datę złożenia środka odwoławczego przyjmuje się datę przesłania go do organu właściwego, przy czym stosownie do zasad ogólnych liczy się data nadania przesyłki w polskim urzędzie pocztowym. Brak danych co do daty faktycznego doręczenia decyzji organu i instancji, przy jednoczesnym upływie ponad trzech tygodni do daty otrzymania przez organ stopnia podstawowego odwołania, rodzi poważne wątpliwości, czy odwołanie w istocie zostało złożone w terminie. Wyjaśnienie tej kwestii ma elementarne wprost znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem jedynie takie odwołanie, które zostało wniesione skutecznie, a więc m.in. z zachowaniem terminu, podlegać może merytorycznej ocenie. Gdyby się okazało, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione po upływie terminu, oznaczałoby to, że rozpoznał odwołanie od decyzji ostatecznej, co byłoby rażącym naruszeniem prawa, które skutkuje unieważnieniem zaskarżonej decyzji (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Z uwagi na powyższe, wobec nie wyjaśnienia tej istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, jaką jest zachowanie terminu do złożenia odwołania, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające i ustalić w sposób bezsporny, czy skarżący złożył odwołanie w terminie. A.D.