I OSK 1549/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Joanna Runge – Lissowska – spr., Protokolant Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 709/05 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/GL 709/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J. L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]. odmawiająca J. L. przyznania zasiłku celowego na jego wniosek z 26 stycznia 2005 r. z tego względu, że – jak ustalono w postępowaniu – J. L. w grudniu 2004 r. uzyskał jednorazowy dochód ze sprzedaży mieszkania w kwocie 52.650 zł, co – przy zastosowaniu art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – daje miesięczny dochód w wysokości 4.387,50 zł, powodując przekroczenie kryterium dochodowego, wynoszącego, w przypadku J. L., który prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe - 461 zł. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd stwierdził, że ustalając dochód, którym jest, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przychód bez względu na tytuł i źródło uzyskania, organy jako przychód potraktowały sumę uzyskaną ze sprzedaży mieszkania i z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie uzasadniły swego stanowiska, a także całkowicie pominęły twierdzenia skarżącego co do tego, że suma uzyskana ze sprzedaży mieszkania została przekazana na zakup nowego, mniej drogiego w eksploatacji, tym samym uznały, że suma ze sprzedaży stanowi przychód zaliczony do dochodu. Pogląd taki - zdaniem Sądu - jest nie do zaakceptowania, gdyż ustalenie zakresu pojęciowego słowa "przychód" wymaga zastosowania reguł wykładni przepisów prawa z tego względu, że art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ani nie określa zakresu znaczeniowego tego pojęcia, ani nie odsyła do przepisów innych ustaw. Dalej Sąd wywodził, iż ograniczenie się do wykładni gramatycznej byłoby zawodne, gdyż pojęcie to, jako niemające ściśle określonego znaczenia w powszechnym języku, może być używane w szerszym i węższym rozumieniu, będąc każdą sumą pieniężną uzyskaną w danym okresie lub tylko taką, która zwiększa stan majątkowy, a wobec tego konieczne jest sięgnięcie do definicji przychodu zawartych w prawie podatkowym, w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, do których odwołuje się art. 8 ust. 5 i następne ustawy o pomocy społecznej przy określaniu dochodu osób prowadzących samodzielnie działalność gospodarczą. Dla tej sprawy istotny jest art. 10 ust. 8 ustawy podatkowej, z którego wynika, że zasadniczo odpłatne zbycie nieruchomości nie stanowi źródła przychodu zaliczanego do dochodu – stwierdził Sąd, podkreślając, że gdyby do interpretacji pojęcia przychodu na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy posłużyć się zasadą wyrażoną w art. 10 ust. 8 ustawy podatkowej, to środki, które uzyskał skarżący nie podlegałyby rozliczeniu. Jednak właściwe – kontynuował Sąd – będzie poszukiwanie bardziej obiektywnego rozwiązania w ramach interpretacji art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy i w tym zakresie można zwrócić uwagę na inne rozumienie dochodu, a pośrednio i przychodu w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym w art. 33 pkt 10 w zw. z art. 31 § 2 pkt 2, zgodnie z którymi dochód (przychód) nie występuje w przypadku surogacji, której pierwszym elementem zwykle jest uzyskanie środków pieniężnych za zbycie dotychczas posiadanego składnika majątkowego. Te wywody doprowadziły Sąd do wniosku, iż wobec braku definicji przychodu w ustawie o pomocy społecznej, konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji, która będzie odpowiadała celom tej ustawy, przedstawionym w jej art. 2 i 3, a w ich świetle działania skarżącego służą wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. W konsekwencji Sąd uznał, że na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy, nie stanowi przychodu zaliczonego do dochodu suma pieniężna uzyskana za zbycie lokalu, wydana na zakup i przystosowanie do zamieszkania innego lokalu dla osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, a zdaje się wynikać, że to miało miejsce w niniejszej sprawie, zatem organy naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, nie przeprowadzając niezbędnego postępowania wyjaśniającego, gdyż oparły się na błędnej wykładni prawa materialnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Gliwicach do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuprawnione uznanie, iż kwota uzyskana ze sprzedaży lokalu mieszkalnego wydatkowana następnie (w całości lub części) na zakup innego lokalu czy też jego remont, nie stanowi przychodu zaliczonego do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, że Sąd pierwszej instancji posiłkując się wykładnią pojęcia przychód z innych ustaw, całkowicie pominął szczególne rozwiązanie prawne (nieznane wskazanym przez Sąd przy wykładni pojęcia przychód – ustawom) zawarte w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2007 r. J. L. usprawiedliwiając swoją nieobecność na rozprawie, wniósł o utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Istotą w sprawie jest jak należy rozumieć dochód ubiegającego się o przyznanie pomocy społecznej, którego definicję zawiera art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 253 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszony o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1), składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2), kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Zgodzić należy się w Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż przepis ten nie definiuje pojęcia "przychód", jednak rację należy przyznać skardze kasacyjnej, że posiłkowanie się wykładnią tego pojęcia zawartą w innych przepisach prowadzi do pominięcia szczegółowych rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Cytowany art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wyraźnie określając składniki podlegające odliczeniu od przychodu, nie wymaga odwoływania się do przepisów innych ustaw w celu wyjaśnienia tego pojęcia. Wynika z tego przepisu bowiem, że dla potrzeb ustalenia dochodu, od którego zależy przyznanie bądź nie pomocy społecznej, należy wziąć pod uwagę kwotę pieniężną uzyskaną w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc lub, w którym złożono wniosek, gdy dochód został utracony, bez względu na źródło uzyskania tej kwoty, przy czym pomniejsza się ją o składniki wskazane w pkt 1-3 tego przepisu, z jednym zastrzeżeniem, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zastrzeżenie to należy odnieść do czasu uzyskania dochodu i wyjątek inaczej normujący zasadę zawartą w art. 8 ust. 3 zawiera ust. 11 art. 8. Stanowi on, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego, przekraczającego pięciokrotną kwotę kryterium dochodowego, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Art. 8 ust. 11 jest rzeczywiście szczególnym unormowaniem ustawy o pomocy społecznej w tym znaczeniu, że stanowi prawną fikcję polegającą na tym, że dochód jednorazowy traktowany jest jako uzyskiwany przez cały rok, przy czym nie każdy jednorazowy dochód, a jedynie uzyskany w wysokości wskazanej w tym przepisie. Od wyniku rozliczenia na 12 miesięcy tego dochodu zależeć będzie przyznanie bądź odmowa przyznania pomocy społecznej. Ponieważ art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi wyraźnie, że chodzi o każdy dochód, bowiem niezależnie od źródła jego pozyskania, należy brać pod uwagę każdą uzyskaną kwotę, o ile pochodzi ona z okresów wskazanych w tym przepisie lub ust. 11 art. 8. Organy pomocy społecznej rozpatrujące wniosek J. L. nie miały zatem podstawy aby nie uwzględnić przy ustalaniu dochodu kwoty uzyskanej ze sprzedaży lokalu, natomiast Wojewódzki Sąd błędnie uznał, że konieczne jest odniesienie się do uregulowań innych, aniżeli zawartych w ww. przepisach ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188, 151 oraz art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).