IV SA/Gl 709/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, NSA Szczepan Prax (spr.), Protokolant ref. staż. Łukasz Konieczny, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta G. odmówił przyznania J. L. zasiłku celowego na zakup lekarstw. Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że po stronie wnioskodawcy wystąpiło przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a wynoszącego [...] zł. W szczególności w [...] wnioskodawca uzyskał jednorazowy dochód ze sprzedaży mieszkania w kwocie [...] zł, co – przy zastosowaniu art. 8 ust. 11 wymienionej ustawy – daje miesięczny dochód w kwocie [...] zł. Pomimo [...] strony nie dopatrzono się też w jej sytuacji szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie zasiłku celowego podlegającego zwrotowi lub zasiłku specjalnego. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił w szczególności, że z uwagi na pogorszenie się jego sytuacji materialnej zmuszony był sprzedać dotychczas zajmowane mieszkanie, a uzyskane w tej sprzedaży środki zostały przeznaczone na zakup i urządzenie nowego, mniejszego mieszkania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski, odmiennie określając jedynie sumę uzyskaną ze sprzedaży lokalu na kwotę [...] zł. Rozstrzygnięcie I instancji Kolegium uznało za zgodne z prawem i nie naruszające granic uznania administracyjnego. W skardze J. L. zasadniczo powtórzył zarzuty i twierdzenia z odwołania. Wskazał, że zamieszkując w Z. otrzymywał świadczenia z pomocy społecznej. Nie było go jednak stać na utrzymanie mieszkania, w związku z czym doszło do jego zbycia i zakupu mniejszego lokalu. skarżący wywodził przy tym, że zakup obu lokali nastąpił właściwie z funduszy jego syna. Ponadto skarżący przedstawił swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, pod kątem której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269). Otóż organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że skarżącemu nie może być przyznany zasiłek celowy przewidziany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wyznaczonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wniosek ten oparły na ustaleniu, że skarżący w [...] uzyskał dochód ze sprzedaży mieszkania, który rozliczony – stosownie do art. 8 ust. 11 cyt. ustawy – na 12 kolejnych miesięcy, daje miesięczną kwotę przekraczającą kryterium dochodowe wynoszące dla skarżącego kwotę [...] zł. Tymczasem w świetle okoliczności sprawy kwestię przekroczenia ustawowego kryterium nie można uznać za dostatecznie wyjaśnioną w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się co do zasady przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Ustalając dochód skarżącego organy obu instancji niewątpliwie jako przychód potraktowały sumę pieniężną uzyskaną ze sprzedaży mieszkania położonego w Z. przy ul. [...]. Co prawda z naruszeniem art. 107 § 3 kpa swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadniły, jednakowoż z uwagi na to, iż całkowicie pominęły twierdzenia skarżącego odnośnie okoliczności sprzedaży mieszkania, w tym przeznaczenia uzyskanej ze sprzedaży sumy pieniężnej na zakup nowego lokalu, można domniemywać, iż zdaniem tych organów kwota uzyskana ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w każdym przypadku stanowi przychód zaliczany do dochodu strony ubiegającej się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu poglądu tego nie można zaakceptować. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej używając w art. 8 ust. 3, przy definiowaniu dochodu, pojęcia przychodu nie określa jego zakresu znaczeniowego. Nie zawiera też odesłania w tym względzie do przepisów innych ustaw, jak to ma miejsce na przykład w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), która w art. 3 pkt 1 odwołuje się wprost do przepisów podatkowych. W tym stanie rzeczy ustalenie zakresu pojęciowego słowa "przychód" na gruncie ustawy o pomocy społecznej wymaga zastosowania reguł wykładni przepisów prawa. Zawodne byłoby ograniczenie się do wykładni gramatycznej. W funkcjonującym powszechnie języku omawiane pojęcie nie ma ściśle określonego znaczenia. Może być ono używane w szerszym lub węższym rozumieniu. W ramach tego pierwszego przychodem może być każda suma pieniężna uzyskana w danym okresie przez określony podmiot plus wartość uzyskanych w tym okresie nieekwiwalentnych świadczeń niepieniężnych. Natomiast przy węższym ujęciu za przychód będzie uważane tylko to, co w danym czasie zwiększa stan majątkowy określonego podmiotu. W ramach wyłącznie wykładni językowej nie można dojść do jednoznacznych wniosków, a zatem konieczne jest sięgnięcie do innych rodzajów dyrektyw interpretacyjnych. Zważywszy na fakt, że pojęcia dochodu i przychodu często występują w różnych gałęziach prawa właściwe wydaje się sięgnięcie do definicji tych pojęć sformułowanych w innych ustawach. Ponieważ pojęcia te funkcjonują głównie w systemie prawa podatkowego, dlatego w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę zakres pojęcia przychodu występujący w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 64 z 2004 r., poz. 593 ze zm.). Przemawia za tym także okoliczność, że do tej ustawy odwołuje się art. 8 ust. 5 i n. ustawy o pomocy społecznej przy określaniu dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Dla niniejszej sprawy istotny jest art. 10 ust. 8 wymienionej ustawy podatkowej, z którego wynika, że zasadniczo odpłatne zbycie nieruchomości (a więc także lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość) nie stanowi źródła przychodu zaliczonego do dochodu. Wyjątek od tej zasady dotyczy zbycia przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie lub wybudowanie. Dla istoty rozważanego problemu wyjątek ten nie ma większego znaczenia, gdyż spełnia on jedynie określony cel w zakresie podatkowym, a mianowicie ma zapobiegać nieopodatkowanemu handlowi nieruchomościami nie prowadzonemu w ramach działalności gospodarczej. Tego celu nie realizuje instytucja pomocy społecznej. Gdyby więc przy interpretacji pojęcia przychodu na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej posłużyć się zasadą wyrażoną w art. 10 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, to środki uzyskane przez skarżącego ze sprzedaży mieszkania w ogóle nie podlegałyby wliczeniu do jego dochodu. Takie rozwiązanie wydaje się teoretycznie dopuszczalne zważywszy na okoliczność, że art. 12 ustawy o pomocy społecznej zabezpiecza przed nieuzasadnionym pobieraniem świadczeń przez osoby będące w dobrej sytuacji materialnej, umożliwiającej im przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Z drugiej jednak strony trzeba mieć na uwadze, że przepis ten nie zawiera ścisłych kryteriów odmowy przyznania świadczenia, pozostawiając organowi pomocy społecznej rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego. Właściwsze będzie zatem poszukiwanie bardziej obiektywnego rozwiązania w ramach interpretacji omawianego art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie zwrócić można uwagę na inne rozumienie dochodu, a pośrednio i przychodu w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Mianowicie z art. 33 pkt 10 tego Kodeksu wynika, że w razie zbycia składnika majątku osobistego uzyskane z tego zbycia środki stanowią dochód wchodzący do majątku wspólnego małżonków stosownie do art. 31 § 2 pkt 2, chyba że w zamian za te składniki zostaną nabyte nowe przedmioty majątkowe, które wówczas dalej należą do majątku osobistego. Tak więc według tej regulacji nie występuje dochód (przychód) w przypadku surogacji, której pierwszym elementem zwykle jest uzyskanie środków pieniężnych za zbycie dotychczas posiadanego składnika majątkowego. Jak z powyższych wywodów wynika w obowiązującym prawie nie funkcjonuje jednobrzmiące pojęcie przychodu. Dlatego też przy braku jego zdefiniowania w ustawie o pomocy społecznej konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji tego pojęcia, które odpowiadać będzie określonym w tej ustawie celom. Są one przedstawione zasadniczo w art. 2 i 3 ustawy. Niewątpliwie nie pozostają w sprzeczności z nimi działania podopiecznego, polegające na sprzedaży lokalu mieszkalnego i zakupieniu za uzyskane pieniądze innego lokalu o niższych kosztach eksploatacyjnych. Przeciwnie – działania takie służą wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Względy celowościowe przemawiają więc za tym, by tego rodzaju surogacja nie mogła powodować pogorszenia sytuacji podopiecznego w zakresie możliwości korzystania z pomocy społecznej. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie stanowi przychodu zaliczanego do dochodu suma pieniężna uzyskana ze zbycia lokalu mieszkalnego, wydana na zakup i przystosowanie do zamieszkania innego lokalu z przeznaczeniem jako miejsce zamieszkania dla osoby (rodziny) ubiegającej się o pomoc społeczną. Z twierdzeń skarżącego oraz dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych zdaje się wynikać, że taka sytuacja występuje w rozpatrywanym przypadku. Z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organy administracyjne nie przeprowadziły w tym zakresie niezbędnego postępowania wyjaśniającego, opierając się – zdaniem Sądu – na błędnej wykładni prawa materialnego. Zachodzi zatem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy pod kątem wyżej naprowadzonych okoliczności. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. SW