II SA/Łd 899/07

Dnia 19 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. U. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. – Dz.U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), Starosta [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] w sprawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego zakładowi A S.A. w O. oraz odmówił jej uchylenia i zmiany. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że wskazaną decyzją ostateczną z dnia [...] Starosta [...]. udzielił zakładowi A S.A. w O. na jego wniosek pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki D. przy pomocy jazu w km 50+960 jej biegu do rzędnej piętrzenia na jazie max. 178,95 m npm, na potrzeby zakładu w ilości 66 l/s oraz na eksploatację urządzeń wodnych służących do jej poboru. Decyzja powyższa doręczona została wnioskodawcy w dniu 29 grudnia 2000r. Wskazał przy tym na mające się znajdować w aktach sprawy zwrotne poświadczenie odbioru. Starosta [...] podał następnie, iż pismem z dnia 14 kwietnia 2004r. K. U. zwrócił się do Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z wnioskiem o wznowienie postępowania, uchylenie i zmianę decyzji w sprawie w/w pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na to, iż został bez własnej winy pominięty jako strona w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wojewoda [...] przekazał sprawę do rozpatrzenia Staroście [...], na co K. U. złożył zażalenie do Ministra Środowiska, który postanowieniem z dnia [...], znak: [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 150 § 2 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie i wyznaczył Starostę [...] do przeprowadzenia wznowionego postępowania. W trakcie wznowionego postępowania bezspornie ustalono, iż kwestionowana decyzja z dnia [...], znak: [...] nie została doręczona K. U., mającemu niewątpliwie przymiot strony zgodnie z art. 28 K.p.a., co stanowi oczywiste naruszeniem prawa przez organ wydający tę decyzję oraz wystarczającą przyczynę do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 2 K.p.a. Ponadto ustalono, iż ze spiętrzonej wody rzeki D. jazem w km 50+960 jej biegu wspólnie korzystają: A S.A. w O., WZM i UW w Ł. i K. U. na podstawie ostatecznych decyzji – pozwoleń wodnoprawnych oraz Gmina O. bez pozwolenia. Korzystanie to odbywa się z naruszeniem warunków określonych w tych pozwoleniach oraz rażącym naruszeniem ustawy Prawo wodne. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Starosta [...] uchylił ostateczną decyzję Starosty O. z dnia [...] i wydał nową. Od decyzji tej odwołał się do Wojewody [...] K. U. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję organu odwoławczego K. U. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Łd 977/05 ją uchylił wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...]. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania uzupełniono akta sprawy o aktualny operat wodnoprawny oraz "wyeliminowano drobne uchybienia proceduralne stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Po opracowaniu i przedłożeniu przez A S.A. "Instrukcji gospodarowania wodą", sprawa zakończyłaby się uchyleniem dotychczasowej decyzji ostatecznej i wydaniem nowej, lecz z uwagi na upływ w dniu 29 grudnia 2005r. określonego w art. 146 § 1 K.p.a. pięcioletniego terminu, nie jest możliwe jej uchylenie. W odwołaniu od powyższej decyzji K. U. wyjaśnił, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosek z dnia 14 kwietnia 2004r. o wznowienie postępowania w swej treści stawiały również zarzuty określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2, 5, 7 K.p.a. Decyzja z dnia [...] o pozwoleniu wodnoprawnym została bowiem wydana na podstawie fałszywych dowodów dotyczących warunków korzystania z wody. Strona podniosła następnie, iż wskazane rozstrzygnięcie ostateczne należy uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 – 2 , 4 – 5, 8 K.p.a. i jednocześnie stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 K.p.a. Kwestionowana decyzja była niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Nieważność takiej decyzji stwierdza się nawet po 10 latach. K. U. podniósł również, iż stan prawny powstały w wyniku wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] zagraża bezpieczeństwu mienia i ludzi w wyniku grożących nieporozumień między stronami. Do Starosty [...] wpłynął wniosek Urzędu Miasta w O. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i zmieniony został skład Zarządu Powiatu w [...]. W tej sytuacji zwrócił się do Starosty [...] o zorganizowanie spotkania wszystkich stron w dniu 15 czerwca 2007r., a także zaproponował, aby strony przygotowały nowe operaty wodnoprawne i złożyły wnioski o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych. Strony natomiast wyraziły gotowość do rozmów w celu określenia wzajemnych praw i obowiązków. W konkluzji tych wywodów, K. U. wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] i umorzenie postępowania prowadzonego przez Starostę [...] z uwagi na niezałączenie przez A S.A. pełnej dokumentacji wodnoprawnej. Jednocześnie zaś wniósł o wyznaczenie Starosty [...] jako organu właściwego do prowadzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego dla A S.A. zaznaczając przy tym, iż nie sprzeciwiają się temu pozostałe strony, a Starosta [...] mógłby prowadzić postępowanie w sprawie wydania nowych pozwoleń wodnoprawnych dla wszystkich użytkowników wody spiętrzonej na jazie rzeki D. w O. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił opisany wyżej przebieg postępowania administracyjnego, jak również podniósł, iż w trakcie wznowionego postępowania w dniu 11 sierpnia 2006r. Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną, konsekwencją której było między innymi złożenie przez wnioskodawcę, tj. A S.A. w O. pisma z dnia [...], znak: [...] w sprawie rozszerzenia wniosku z dnia 14 lipca 2006r. dodatkowo o pozwolenie na piętrzenie wód rzeki D. jazem usytuowanym w km 50+960 biegu rzeki. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Starosta [...] zobowiązał A S.A. do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia o aktualny operat wodnoprawny zawierający mapę sytuacyjno – wysokościową, przekrój podłużny i poprzeczny koryta rzeki w zasięgu cofki oraz aktualną instrukcję gospodarowania wodą. Spółka nie przedłożyła w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, co zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. skutkowało pozostawieniem podania bez rozpatrzenia. W piśmie z dnia 16 lutego 2007 r. K. U. złożył na podstawie art. 37 § 1 i 2 K.p.a. zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie w terminie sprawy wydania decyzji o umorzeniu wznowionego, według niego, przez Starostę [...] postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego dla A S.A. na piętrzenie i pobór wód rzeki D. oraz odprowadzenie wód opadowo – roztopowych z terenu zakładu do rzeki D. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie K. U. za nieuzasadnione przyjmując, że nie jest ono dopuszczalne w sprawie, która w istocie się jeszcze nie toczy, a zarzuty dotyczą etapu uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Na postanowienie to K. U. wniósł zażalenie, które zostało przekazane do organu drugiej instancji – Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z/s w Warszawie i sprawa ta jest w toku. Odnosząc się do meritum sprawy Wojewoda [...] natomiast wyjaśnił, iż zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Natomiast w myśl art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Decyzja z dnia [...] została doręczona A S.A. w dniu 29 grudnia 2000r. Termin określony w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. upłynął zatem z dniem 29 grudnia 2005r. Przesłanka określona w art. 146 § 1 K.p.a. uniemożliwia uchylenie decyzji z dnia 19 września 2000r. w wyniku wznowienia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje, że upływ określonych w nim terminów jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] określona została przesłanka wznowienia, lecz wobec zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 K.p.a. istniała wyłącznie podstawa do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] oraz odmowy jej uchylenia i zmiany. W skardze na powyższą decyzję K. U. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu zawarł obszerną argumentację dotyczącą wadliwości wydanego pozwolenia wodnoprawnego, fałszywych dokumentów i braku wymaganych opinii oraz zezwoleń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej wskazane. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym natomiast jest, że kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. natomiast wynika, iż obowiązkiem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi jest przekazanie sądowi akt sprawy wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Prawidłowe przygotowanie akt sprawy i ich przesłanie jest więc obowiązkiem organu. Sąd administracyjny ma prawo do przyjęcia oceny, że przedstawione akta sprawy są pełne. Przy czym w orzecznictwie sądowym wyrażony został nawet pogląd, iż w świetle tych rozwiązań nie można przyjąć, że sąd administracyjny ma prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia brakujących akt sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2006r., I OSK 493/06 – Lex nr 321155). W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, iż żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] o udzieleniu A S.A. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki D. oraz eksploatację urządzeń wodnych do tego służących złożyła strona, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. Podstawę wznowienia postępowania stanowił zatem przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdzając wydanie z naruszeniem prawa oraz odmawiając we wznowionym postępowaniu uchylenia i zmiany tej decyzji Starosta [...] jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie może więc budzić wątpliwości, iż decydujące znaczenie dla ustalenia, czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 K.p.a. jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronom (art. 109 K.p.a.). Przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia w sprawie. Faktu doręczenia ewentualnie ogłoszenia decyzji nie można domniemywać. Obowiązkiem organów jest więc wyjaśnienie, czy decyzja została doręczona, czy ogłoszona, a jeśli doręczona to komu i w jakim dniu (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 1996r., II SA/Gd 766/96 – Lex nr 44242 i z dnia 11 maja 2001r., IV SA 505/99 – Lex nr 53446). Ustalenia poczynione w tym przedmiocie powinny więc znajdować oparcie w aktach sprawy. Mówiąc inaczej, uzasadniając zastosowanie określonego przepisu ustawy, organ administracji zobowiązany jest wykazać w sposób przekonujący zaistnienie okoliczności odpowiadających hipotezie wynikającej z niego normy prawnej, czego w rozpatrywanym przypadku zabrakło. Z motywów pisemnych decyzji Starosty [...] z dnia [...] wynika, iż jej podstawę stanowiło ustalenie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] została doręczona A S.A. w dniu 29 grudnia 2000r., w związku z czym określony w art. 146 § 1 K.p.a. termin miał upłynąć w dniu 29 grudnia 2005r. O okoliczności doręczenia wskazanej decyzji wnioskodawcy w dniu 29 grudnia 2000r. miało natomiast świadczyć jej zwrotne potwierdzenie odbioru. Stanowisko to podzielił w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] utrzymując w mocy wskazane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W przekazanych przez organ administracji wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę aktach sprawy brak jest jednakże zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty [...] z dnia [...] przez A S.A., które stanowiło dla organów administracji obu instancji podstawę podjęcia wydanych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć. W związku z tym, postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 22 listopada 2007r. Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez złożenie, m. in. dowodów jej doręczenia. W odpowiedzi na to wezwanie wraz z pismem z dnia 3 grudnia 2007r., znak: [...] Wojewoda [...] przekazał do Sądu wskazane w wykazie (k. 36) dokumenty: decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], znak: [...]; decyzję Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...]; wniosek K. U. z dnia 14 kwietnia 2004r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...]; postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] (wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru), pismo Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2007r., znak: [...] do Starosty [...]; pismo Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2007r., znak: [...] do Starosty [...]; pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia 30 listopada 2007r., znak: [...] oraz pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia 30 listopada 2007r., znak: [...] wraz z załącznikami. Nie przedłożył jednak dowodów doręczenia stronom decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Z tej przyczyny zarządzeniem z dnia 4 grudnia 2007r., a następnie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2007r. Sąd ponownie zobowiązał Wojewodę [...] do złożenia dowodu doręczenia tej decyzji. W piśmie z dnia 20 grudnia 2007r., znak: [...] Wojewoda [...] podał, iż wraz z pismem z dnia 30 listopada 2007r., znak: [...] Starostwo Powiatowe w [...] przesłało decyzję z dnia [...], jednocześnie wyjaśniając, że w dokumentach Starostwa brakuje dowodów jej doręczenia (k. 45, 49). Wobec tego, postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r., a następnie zarządzeniem z dnia 13 marca 2008r., organ administracji został zobowiązany do złożenia oryginału decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz dowodów jej doręczenia stronom, a w przypadku ich braku – stosownego oświadczenia stron. Wojewoda [...] nie przedstawił jednakże dowodów doręczenia decyzji z dnia [...] o udzieleniu A S.A. pozwolenia wodnoprawnego ani oświadczeń stron, co do daty jej doręczenia, zaś w pismach z dnia 3 i 31 marca 2008r., znak: [...] i [...] (k. 72, 84) ponownie powołał się na w/w pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 30 listopada 2007r., znak: [...]. W tej sytuacji, wobec wielokrotnego i bezskutecznego wzywania do uzupełnienia dokumentacji Sąd uznał, iż akta przekazane przez Wojewodę [...] stanowią komplet dokumentów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, a zgromadzony materiał dowodowy, z uwagi na brak dowodów doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia [...], nie pozwala na przyjęcie, że zaistniała przesłanka przedawnienia, o jakiej stanowi przepis art. 146 § 1 K.p.a. Organ administracji nie może więc skutecznie powoływać się na fakt doręczenia decyzji w sytuacji, gdy nie dysponuje dowodem na zaistnienie tej okoliczności. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 30 maja 2007r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 146 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie wymienionych wyżej przepisów o postępowaniu przed organami administracji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia natomiast treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. A.D.