II SA/Łd 899/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]. Wyrokiem z dnia 2.kwietnia 2008r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 157/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., Nr[...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., nr [...], mocą której odmówiono E. Z. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu październiku 2007r., z uwagi na ograniczone środki finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł. – B. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów procedury w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podkreślono bowiem, że uzasadnienie orzeczenia organu I instancji sprowadzało się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, że MOPS nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi na wypłatę zasiłków celowych dla wszystkich potrzebujących. Organ administracji nie wskazał jakiegokolwiek dowodu dla uprawdopodobnienia tego stanowiska. W szczególności brak było w aktach sprawy wykazu środków finansowych, będących w dyspozycji ośrodka w październiku 2007r. Możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej powinny natomiast, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynikać z ustaleń, poczynionych w uzasadnieniu decyzji. Natomiast uzasadnienie organu I instancji nie zawierało żadnych wskazań co do wielkości środków, jakimi dysponował organ w okresie objętym wnioskiem, zakresu pomocy w tym czasie udzielonej, sposobu rozdziału środków i przyjętych kryteriów, jakie winny spełniać osoby dla uzyskania świadczenia. Organ ograniczył się jedynie nie stwierdzenia, iż nie dysponuje środkami na uwzględnienie prośby wnioskodawczyni. W ocenie Sądu, wobec braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, stwierdzenie to uznać należy, za arbitralne, nie poddające się kontroli instancyjnej. Zdaniem Sądu, również organ II instancji, nie wyjaśnił, jakie kryteria zadecydowały o nieprzyznaniu skarżącej zasiłku. Szczupłość środków finansowych przeznaczanych na pomoc społeczną jest faktem notoryjnie znanym. Nie zwalniało to jednak organów z obowiązku dokonania wyczerpujących ustaleń. Nie jest również wystarczające, jak to miało miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzestanie na przytoczeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej bez odwołania się do analizy przesłanek, uzasadniających nieprzyznanie pomocy, w kontekście rozpoznawanego wniosku. Powołanie się zatem na skromność środków finansowych, nie wyczerpuje wymogów, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie. Motywując odmowę przyznania pomocy, organ zatem winien podać wysokość kwoty jaką dysponował w miesiącu październiku 2007r. na udzielenie tego rodzaju pomocy, ze wskazaniem jaka kwota została rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby, jaka była sytuacja osób, które pomoc otrzymały a także w jakiej wysokości był przyznawany przeciętnie zasiłek celowy. Organ winien przekonać swym uzasadnieniem osobę, której świadczenia nie przyznał, że decyzja ta, pomimo, iż niekorzystna, jest sprawiedliwa i zgodna z prawem. Szczegółowe motywy rozstrzygnięcia winny przekonywać do jego obiektywnej słuszności. Zdaniem Sądu, uzasadnienia obydwu decyzji, wydanych w sprawie niniejszej tym wymogom nie odpowiadały, swą ogólnością wymykając się kontroli instancyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, dotyczącego telefonicznego przekazania informacji o przyznaniu zasiłku, Sąd wskazał, iż kwestia ta pozostaje poza jego kontrolą. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji, decyzją z dnia [...], nr [...] nie przyznał E. Z. zasiłku celowego bezzwrotnego w miesiącu październiku 2007r. z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Organ wskazał, że odmówił przyznania zasiłku z powodu braku środków finansowych. Z uzasadnienia wynika, że "Filia dysponowała budżetem w kwocie 2769,589zł 9/12 stanowi 2077,192zł. Zaangażowanie środków (koszty posiłków dla dzieci w szkołach i przedszkolach, koszty posiłków w jadłodajniach dla osób dorosłych oraz zasiłki celowe na zakup posiłku) wg stanu na 30.09.2007r. wynosiło 2662,613zł.W tej sytuacji Filia zmuszona była do ograniczeń w przyznawaniu pomocy w postaci zasiłków celowych na zakup posiłku". W odwołaniu od powyższej decyzji, E. Z. wniosła o jej uchylenie, wskazując, iż uzasadnienie orzeczenia w żaden sposób nie odnosi się do jej żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że sytuacja materialna i bytowa wnioskodawczyni jest trudna. Ośrodek, wydając decyzję o odmowie przyznania pomocy społecznej ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i żądań osób ubiegających się o pomoc. Organy administracji ustaliły, że strona korzysta ze świadczeń pomocy społecznej od 1998r. w różnej formie. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł.-B. podejmuje działania, zmierzające do objęcia E. Z. pomocą. Jednak, w ocenie organu, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na swoje możliwości finansowe, które są znacznie ograniczone. Przyznana pomoc musi uwzględniać potrzeby wszystkich, ubiegających się o wsparcie. W skardze z dnia [...]r. E. Z. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, wskazując, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Podniosła ponownie, że otrzymała telefoniczne zapewnienie o przyznaniu zasiłku celowego przez pracownika socjalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W niniejszej sprawie, okoliczność o znaczeniu zasadniczym stanowił fakt, iż rozpoznawana sprawa była już przedmiotem badania tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 2.kwietnia 2008r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 157/08, uchylił, wydane uprzednio decyzje organów obu instancji, wskazując na naruszenie przepisów art.art.11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.). Formułując wskazania, co do dalszego postępowania, w motywach rozstrzygnięcia podniesiono, iż organy winny "dokonać szczegółowych ustaleń wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia (...). Motywując odmowę przyznania pomocy organ zatem winien poddać wysokość kwoty, jaką dysponował w miesiącu październiku 2007r. na udzielenie żądanego rodzaju pomocy, ze wskazaniem jaka kwota została rozdysponowania i na jakiego rodzaju potrzeby, jaka była sytuacja osób, które pomoc otrzymały a także w jakiej wysokości był przyznawany przeciętnie zasiłek celowy". (str.4 uzasadnienia wyroku z dnia 2.kwietnia 2008r., sygn.akt II SA/Łd 157/08). Zgodnie zaś z treścią art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi immanentny związek. Ocena prawna dotyczy bowiem dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. (por. T.Woś, H.Knysiak – Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 475, t.21) Związanie samego sądu oznacza, że sąd ponownie rozpoznający sprawę, zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu, w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań, w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej. Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji, rodząc konieczność jej uchylenia. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.maja 2001r, sygn.akt V SA 355/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 57181 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.października 1999r., sygn.akt IV SA 1681/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 47848). W rozpoznawanej sprawie, w wyroku z dnia 2.kwietnia 2008r., organom obu instancji wytknięto istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które winno było zostać wyeliminowane w toku postępowania, przeprowadzonego powtórnie, zgodnie ze wskazaniami Sądu, w tymże wyroku wyrażonymi. Wytyczne te nie zostały wszakże przez organy zrealizowane. Uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. liczy 7 zdań, z których 5 stanowi opis przebiegu postępowania. Nie zawiera ono żadnego odniesienia się do wskazań, zawartych w powołanym wyroku. Nieczytelna jest nawet kwota środków, znajdujących się w dyspozycji organu pomocowego ("2769,589zł9/12"). Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przytaczając szereg przepisów prawa, nie dokonało należytej analizy przesłanek, uzasadniających odmowę przyznanie skarżącej wnioskowanej pomocy. W szczególności zaś nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie wytycznych, zawartych w przywołanym wyżej, prawomocnym wyroku tutejszego Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy, iż zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami z art.11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., co skutkuje ich uchyleniem, po myśli art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny w sposób należyty zrealizować wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2.kwietnia 2008r., sygn.akt II SA/Łd 157/08. W szczególności "dokonać szczegółowych ustaleń wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia (...). Motywując odmowę przyznania pomocy organ zatem winien poddać wysokość kwoty, jaką dysponował w miesiącu październiku 2007r. na udzielenie żądanego rodzaju pomocy, ze wskazaniem jaka kwota została rozdysponowania i na jakiego rodzaju potrzeby, jaka była sytuacja osób, które pomoc otrzymały a także w jakiej wysokości był przyznawany przeciętnie zasiłek celowy". Odnosząc się natomiast do podniesionego powtórnie w skardze zarzutu, telefonicznego poinformowania wnioskodawczyni o przyznaniu jej żądanego świadczenia wskazać należy, iż kwestia ta podlegała już sądowej ocenie we wskazanym wyroku i jako wykraczającą poza kognicję sądu, w badanej sprawie, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. D.T.