II SA/Łd 899/17

Dnia 27 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 roku sprawy ze sprzeciwu M. Z. od postanowienia kasatoryjnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala sprzeciw. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. Nr [...] z dnia [...] znak: [...], którym organ I instancji działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze. zm., dalej Prawo budowlane) ustalił dla M. Z. wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. A 14A (dz. nr ewid. 299/2 obr. [...]) w P. (...), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. ustalił dla M. Z. wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. A 14A (dz. nr ewid. 299/2 obr. [...]) w P., która w kwocie 50.000,00 zł winna zostać uiszczona w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, wyliczonej na podstawie art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Należność pieniężną z tytułu w/w opłaty należy wpłacić w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Biuro Kadr, Płac i Budżetu NBP O/O Ł.[...]. Na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie zażalenie złożył M. Z. wnosząc o uchylenie w całości skarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania. M. Z. wskazał, że organ I instancji naruszył przy ferowaniu skarżonego orzeczenia dyspozycje ustawy zasadniczej z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 3 Konstytucji w związku z zasadami naczelnymi ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) tj. art. 7-11 k.p.a. Przywołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] Nr [...] z dnia [...] znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższy przepis został wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 4 ww. ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Przepisy ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie wprowadzały natomiast zwolnienia z obowiązku uiszczenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, które miało miejsce przed wejściem w życie w/w ustawy. Przywołując treść art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 68 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201) organ II instancji wyjaśnił, iż przepisy art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawiają dwa terminy przedawnienia tj. termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie postanowienia o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, albo zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1023/09, LEX nr 898197). Zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] zostało wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zainicjowanego na skutek pisma wniesionego w dniu [...] przez A. i N. S. oraz M. i D. S. Organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania, na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora oraz dokumentów przesłanych przez Urząd Miasta w P. Referat Architektury i Budownictwa przy piśmie z dnia [...] znak: [...] ustalił, że decyzją znak: [...] z dnia [...] Urząd Miejski w P. udzielił M. Z. pozwolenia na rozbudowę istniejącego zakładu cukierniczego o część socjalno - magazynową o pow. zabudowy - 179,40 m2, pow. użytkowej - 399,00 m 2 i kubaturze - 1431,30 m3, na działce przy ulicy B 15a /A 14/ w P. Zgodnie z pouczeniem zawartym w w/w decyzji inwestor był zobowiązany do zawiadomienia Urzędu Miejskiego o zakończeniu budowy w/w obiektu budowlanego. Na podstawie w/w dokumentów i informacji udzielonych przez Urząd Miasta w P. Referat Architektury i Budownictwa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. ustalił, że M. Z. nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w P. znak: [...] z dnia [...]. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P.. ustalił, że budynek znajdujący się na terenie działek nr ewid. 299/2 i 299/4, w obr. [...], przy ul. A 14a był użytkowany przez najemcę. Ponadto podczas w/w oględzin organ I instancji uzyskał informację od osób skarżących (N. S. i D. S.), że "budynek wykonano w latach 90-tych". W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] zostało wydane bez zgromadzenia podstawowego materiału dowodowego w sprawie. Treść protokołu z oględzin przeprowadzonych przez PINB dla miasta P. w dniu [...] oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna nie stanowią wystarczającego dowodu na to, że część budynku usytuowanego na terenie dz. nr ewid. 299/2, obr. [...], przy ul. A 14a w P. jest użytkowana. Ponadto organ I instancji przeprowadził w/w oględziny nie dysponując dokumentacją dotyczącą w/w obiektu budowlanego, a podczas oględzin nie był obecny właściciel nieruchomości, ani też osoba odpowiednio umocowana do działania w jego imieniu. Niezależnie od w/w uchybień w ocenie organu stopnia wojewódzkiego w omawianym przypadku występuje wysokie prawdopodobieństwo, że zgodnie z brzmieniem przepisów Działu III Ordynacji Podatkowej doszło do przedawnienia możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższa okoliczność powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, który powinien ustalić z wykorzystaniem posiadanych środków dowodowych datę, kiedy doszło do zakończenia robót budowlanych związanych z rozbudową zakładu cukierniczego o część socjalno - magazynową, na terenie dz. nr ewid. 299/2, obr. [...], przy ul. A 14a w P. oraz ewentualnie, kiedy przystąpiono do użytkowania w/w części obiektu budowlanego. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie wywiódł M. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w takim zakresie, w którym nie uwzględnia on zarzutów skarżącego z art. 7-11 k.p.a. przy wydaniu decyzji Urzędu Miasta P. z dnia [...] i rozstrzygnięcie co do meritum kwestii obowiązku uwzględnienia podniesionych kwestii prawnych dotyczących terminów zakończenia budowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 dalej ustawa nowelizująca), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z powołanego już wyżej art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/17, LEX nr 2399864. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że sformułowane w sprzeciwie zarzuty i wnioski nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie może bowiem we wskazanym trybie rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, ani też ferować ocen, czy też dokonywać wykładni w zakresie prawa materialnego. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1422/14, CBOSA). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że postanowienie organu I instancji wydane zostało bez zgromadzenia podstawowego materiału dowodowego w sprawie, co jasno wynika z argumentacji prezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że jego wątpliwości dotyczą faktu, iż organ I instancji przeprowadził oględziny budynku bez obecności właściciela nieruchomości, ani też osoby odpowiednio umocowanej do działania w jego imieniu, ustalając jedynie przybliżoną datę realizacji obiektu. Podzielić należy także stanowisko organu odwoławczego, że występuje wysokie prawdopodobieństwo, że zgodnie z brzmieniem przepisów Działu III Ordynacji Podatkowej doszło do przedawnienia możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, jak i to, że wskazana okoliczność nie była przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji. Niewątpliwie niewyjaśnienie zasadniczych okoliczności związanych zakończeniem budowy i przystąpieniem do użytkowania ma istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2160/15, CBOSA). Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, co czyni, wbrew zarzutom strony, prawidłowym stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiedzione w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego. M.K.