II SA/Łd 902/16

Dnia 16 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta R. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej K. P. kwotę 647,16 (sześćset czterdzieści siedem 16/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 13 października 2016 roku pod pozycją [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku K. P., odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na M. R. na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dochód rodziny za 2014 roku został utracony. W dniu [...] roku wnioskodawczyni rozpoczęła działalność gospodarczą, z której w miesiącu sierpniu 2015 roku osiągnęła dochód w wysokości 1.388,89 zł. J. P. w dniu 27 lipca 2015 roku rozpoczął działalność gospodarczą, z której w sierpniu 2015 roku uzyskał dochód w wysokości 2.951,52 zł. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł zatem 1.446,80 zł i przekroczył kwotę kryterium uprawniającego do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 2, art. 5 ust. 3, art. 7, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 18 ust. 2, art. 28, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 195, dalej jako: "ustawa"). W odwołaniu K. P. wskazała na naruszenie: 1) art. 7 ust. 3 ustawy – poprzez niewłaściwą interpretację skutkującą nieprawidłowym uznaniem, iż dochód osiągnięty przez K. P., jak i J. P. w sierpniu 2015 roku był dochodem uzyskanym, w okresie na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego, co w rezultacie doprowadziło do zawyżenia dochodu miesięcznego rodziny w przeliczeniu na osobę i wydania decyzji odmownej; 2) art. 5 ust. 3 ustawy – poprzez niewłaściwą interpretację skutkującą uznaniem, iż dochód K. i J. P., za okres na jaki ustalone było prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę 800 zł, a tym samym świadczenie to nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zacytowawszy ustawową definicję dochodu z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 114 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy, Kolegium wskazało, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 3 ustawy). Uzyskanie dochodu – art. 2 pkt 20 lit. "b" i lit. "e" ustawy – oznacza uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych oraz rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 584 ze zm.). Zgodnie z wolą ustawodawcy (art. 48 ust. 2 ustawy), w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Oznacza to – wbrew stanowisku przestawionemu w odwołaniu – że ustalając dochód rodziny uprawniający do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 ustawy, badaniu podlegają wszelkie okoliczności dotyczące utraty lub uzyskania dochodu zarówno w roku 2014, jak i po tym roku, tj. w roku 2015 i 2016. Na podstawie akt sprawy ustalono, iż w 2014 roku K. P. i J. P. uzyskali dochód z tytułu zatrudniania w Przedsiębiorstwie Handlowo – Usługowym A W. P. w R. Jednak dochód ten został utracony, w myśl przepisu art. 2 pkt 19 lit. "c" ustawy, gdyż z dniem [...] rozwiązano z odwołującą oraz jej mężem umowy o pracę (świadectwa pracy z dnia [...]). Zatem ww. dochodów nie uwzględnia się w dochodzie rodziny (art. 7 ust. 1 ustawy). Jednocześnie, w 2015 roku rodzina wnioskodawczyni uzyskała, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 20 lit. "e" ustawy, dochód z tytułu rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego, do dochodu rodziny należało doliczyć dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 7 ust. 3 ustawy), tj. z sierpnia 2015 roku. Z oświadczeń z dnia 18 maja 2016 roku złożonych przez małżonków wynika, iż w sierpniu 2015 roku K. P. osiągnęła dochód w wysokości 1.388,89 zł, a J. P. w kwocie 2.951,52 zł, co ogółem daje miesięczny dochód rodziny na poziomie 4.340,41 zł i w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 1.446,80 zł, co przekracza kryterium dochodowe (800 zł). Na tej podstawie Kolegium Odwoławcze oceniło, że prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł, iż odwołującej nie przysługuje świadczenie wychowawcze. W konkluzji Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy należą do przepisów bezwzględnie obowiązujących i w taki sposób wiążą organy administracji obu instancji. Wyłączenie uznania administracyjnego oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia wymogów, od których zależy przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Argumenty podniesione w odwołaniu są zatem bezzasadne, bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny uprawniający do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W skardze na powyższą decyzję K. P. domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wskazała na naruszenie: 1. art. 7 ust. 3 ustawy, poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą nieprawidłowym uznaniem, iż dochód osiągnięty przez K. i J. P. w sierpniu 2015 roku był dochodem uzyskiwanym w okresie, na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego, co w rezultacie doprowadziło do zawyżenia miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę i wydania decyzji odmownej; 2. art. 5 ust. 3 ustawy, poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą uznaniem, iż dochód K. i J. P., za okres na jaki ustalane było prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę 800 zł, a tym samym świadczenie to nie przysługuje. W motywach skargi jej autor napisał, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli spełnione zostanie wskazane przez ustawodawcę kryterium dochodowe – tj. w sytuacji gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Ustawodawca przyjął, iż w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres, tj. od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 30 września 2017 roku, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do tegoż świadczenia, jest rok 2014 (art. 48 ustawy). Dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu (art. 7 ustawy). Rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwszy okres (od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 30 września 2017 roku) jest rok 2014. Jednakże, z uwagi na treść art. 7 ust. 3 ustawy, dochód uzyskany w 2015 roku z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej może mieć wpływ na ustalenie dochodu za rok poprzedni (czyli 2014), przy spełnieniu określonych przesłanek, tzn. jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za organem pierwszej instancji błędnie uznało, iż do dochodu osiągniętego przez K. i J. P. w 2014 roku (tj. 0 zł) należy doliczyć dochód uzyskany w sierpniu 2015 roku, tj. w miesiącu następnym po rozpoczęciu prowadzenia działalności gospodarczej. W rezultacie osiągnięty dochód przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (800 zł). Zdaniem strony skarżącej, istotne uchybienie organu spowodowane jest wadliwą interpretacją art. 7 ust. 3 ustawy, bowiem organ w całości pominął końcową treść tego przepisu. Dochód z 2015 roku osiągnięty w miesiącu kolejnym po uzyskaniu dochodu (tj. w tym przypadku rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej w lipcu 2015 roku) może zostać doliczony tylko i wyłącznie w przypadku, gdy "dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Zgodnie z art. 48 ustawy, pierwszy okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. dnia 1 kwietnia 2016 roku) i kończy się dnia 30 września 2017 roku. Dochód uzyskany przez K. i J. P. uzyskany został w 2015 roku i nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż został uzyskany jeszcze przed okresem na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. Tym samym organ nie miał podstaw, aby dochód ten uwzględnić przy ustalania prawa do świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Z tym, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres, tj. od dnia wejścia w życie ustawy (1 kwietnia 2016 roku) do dnia 30 września 2017 roku, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do tegoż świadczenia, jest rok 2014 (art. 48 ustawy). Dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu (art. 7 ustawy). Rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwszy okres (od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 30 września 2017 roku) jest rok 2014. W stanie faktycznym sprawy, wnioskodawczyni i jej mąż w roku 2014 roku nie uzyskali dochodu, bowiem w związku z rozwiązaniem z nimi stosunku pracy, ich dochód uzyskany w tym czasie z tytułu zatrudnienia został uznany za dochód utracony, zatem taki, który nie podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny. W ocenie jednak organów obu instancji, w związku z rozpoczęciem w miesiącu lipcu 2015 roku prowadzenia działalności gospodarczej przez małżonków, osiągnięty przez nich dochód w miesiącu sierpniu 2015 roku został uznany za dochód uzyskany, co doprowadziło do uznania, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe dla przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko wynoszące 800 zł. Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organy obu instancji w sprawie niniejszej. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny czy dochód uzyskany przez małżonków w sierpniu 2015 roku może być w sprawie uznany za dochód uzyskany i podlegać uwzględnieniu w dochodzie rodziny. Istotne znaczenie ma w sprawie wykładnia przepisu art. 7 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W ocenie autora skargi w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, bowiem organ pominął końcowe sformułowanie tego przepisu, a mianowicie wskazanie, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Zdaniem Sądu istotnie organy pominęły ten fragment przepisu, czym dopuściły się naruszenia tego przepisu w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem składu orzekającego, uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu nie wpływa na prawo do zasiłku rodzinnego. Z art. 7 ust. 3 ustawy wynika, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, doliczeniu podlega bowiem dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. Z kolei zawarte w omawianym przepisie zastrzeżenie, zgodnie z którym dochód uzyskany po roku poprzedzającym okres świadczeniowy dolicza się do dochodu członka rodziny, pod warunkiem że jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do zasiłku, zakłada doliczenie do dochodu długotrwale uzyskiwanego. Tak więc dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpłynie na prawo do świadczeń rodzinnych, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania. Przedstawiony pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach zaprezentowanych na gruncie przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r., którego brzmienie jest analogiczne do omawianego w sprawie przepisu art. 7 ust. 3 ustawy (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2016 roku, sygn. I OSK 2447/14; 28 stycznia 2014 roku, sygn. I OSK 2094/13 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z opisanego powodu – zdaniem Sądu – organowi należy zarzucić błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy i w związku z tym naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia tylko na podstawie dochodu za miesiąc sierpień 2015 roku, podczas gdy warunkiem uwzględnienia uzyskanego w sierpniu 2015 roku dochodu jest trwałe jego uzyskiwanie. Z akt nie wynika czy dochody małżonków za miesiąc sierpień 2015 roku powtórzyły się w kolejnych miesiącach. Owszem małżonkowie prowadzą nadal działalność gospodarczą, ale to nie gwarantuje uzyskiwania dochodu z tego tytułu. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 647,16 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł i zwrot kosztów dojazdu do sądu w kwocie 167,16 zł. Natomiast w punkcie trzecim wyroku Sąd na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi. Skarżąca kwestionując decyzje w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, a zatem będąc – na mocy art. 239 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. – osobą zwolnioną od kosztów sądowych, nie miała obowiązku uiszczania wpisu od skargi. ms