II SA/Łd 904/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kośka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego wraz z lokalną kotłownią na olej opałowy, budowy przyłączy: wodno – kanalizacyjnego i energetycznego oraz budynku gospodarczego na działkach nr [...] położonych w P. przy ul. A. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla T. Z. i S. Z. obejmujące budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami: energetycznym i wodno – kanalizacyjnym na działce nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. A 24/26. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), Starosta Powiatu [...]. przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę na: T. Z., S. Z., U. Z., R. Z., B. Z., S. Z. oraz D. P. i C. P. Pismem z dnia 15 grudnia 2003r. osoby te wystąpiły o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zmienił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 3 grudnia 1999r. w następującym zakresie: "- nazwę przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny oraz zmianę architektury i konstrukcji budynku w zakresie: - rezygnację z jednej klatki schodowej, - rezygnację z garaży, części pomieszczeń gospodarczych usytuowanych w parterze budynku, - wprowadzenie w parterze budynku lokali mieszkalnych o układzie analogicznym jak na kondygnacji I piętra i poddasza użytkowego, - zmiany elewacji - według załączonego projektu zamiennego. Pozostałe warunki pozwolenia bez zmian." W odwołaniu od tej decyzji A. Ż. podniósł, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., dopuszcza zabudowę działek inwestora wyłącznie o charakterze jednorodzinnym. Szczegółowy plan zagospodarowania rejonu [...], posługując się taką samą symboliką (MN) w części opisowej planu określa projektowaną zabudowę jako "mieszkaniową". Dokonana przez organy wykładania planu, uprawniająca inwestora do zabudowy działek budynkiem wielorodzinnym, jest nieuzasadniona, niespójna i czyni bezprzedmiotowymi zapisy planu ogólnego. Ustalenia szczegółowe służyć mogą bowiem jedynie doprecyzowaniu stanowiska ogólnego, a nie radykalnej zmianie jego zakresu przedmiotowego. Ponadto, dotychczasowy miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w P. przewidywał na tym osiedlu "zabudowę niskiej intensywności" wskazując, iż orientacyjna liczba mieszkańców na tym obszarze może wynosić około 300 osób. Wobec tego, że osiedle liczy około 100 działek – średnio na jedną działkę winny przypadać 3 osoby. Postulat taki mógłby być zrealizowany tylko przy wznoszeniu na tym terenie domów jednorodzinnych. Zezwolenie na wybudowanie domu wielorodzinnego dla 12 rodzin powoduje, iż jest to minimum 800 % przewidywanego średniego zagęszczenia w tym rejonie i łamie postanowienia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego czego, zdaniem odwołującego, organ w ogóle nie wziął pod uwagę. Wszystkie sąsiednie nieruchomości zabudowane zostały domami jednorodzinnymi. Decyzja zezwalająca na wznoszenie na terenie osiedla [...] w P. budynku wielorodzinnego jest rażąco sprzeczna z obowiązującym prawem miejscowym. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części zmiany "nazwy przedmiotu zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 4 mieszkania w jednym budynku) w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny" i w tej części zmienił przedmiot zabudowy z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na budynek mieszkalny wielorodzinny, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że porównując zatwierdzony decyzją z dnia [...] projekt budowlany z projektem zamiennym stwierdzić należy, iż projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie zmienił się w stosunku do pierwotnego. Projektowane zmiany konstrukcji wewnątrz budynków oraz zwiększenie ilości mieszkań z 8 (po 4 mieszkania w jednym budynku) do 12, powodują, że dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, które w świetle obowiązujących w dniu wydania decyzji z dnia [...] przepisów były budynkami jednorodzinnymi stały się, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu. Dla jednostki urbanistycznej, w której znajduje się projektowana inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa budynków, rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] (wydanej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, który z dniem 31 grudnia 2003r., na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utracił swoją ważność) nie została zakończona. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, znajdująca się w obrocie prawnym, ostateczna decyzja z dnia [...], ustalająca warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno – budowlanej. Ponadto, projektowane zmiany nie wymagają dodatkowego ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji. Biorąc pod uwagę treść § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690) oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oczywistym jest, że zmiany projektowe, które powodują zmianę kategorii budynków z jednorodzinnych na budynek mieszkalny wielorodzinny, zgodne są z decyzją z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której stwierdzenia nieważności odmówiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. Ż. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...]. z dnia [...]. W skardze tej zarzucił organom administracji naruszenie konstytucyjnie chronionej zasady równości obywateli wobec prawa, godzące także w ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dopuszczenie do budowy budynku wielorodzinnego na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2005r., sygn. akt II SA/Łd 1110/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...]., nr [...] uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Zdaniem Sądu obowiązkiem organów (administracji architektoniczno – budowlanej) było samodzielne dokonanie analizy, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 281/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądził od A. Ż. na rzecz S. Z. kwotę 430 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż bezspornym jest, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie, którego dotyczą decyzje uchylone zaskarżonym wyrokiem, utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003r. Nie oznacza to jednak, że utraciła moc (przestała obowiązywać) decyzja ostateczna nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której stwierdzenia nieważności odmówiło decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Ponieważ wniosek inwestorów o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę (przeniesionej na inne podmioty decyzją nr [...] z dnia [...]), nie powodował zmiany zagospodarowania terenu, nie było wymagane wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja nr [...] z dnia [...] o zmianie pozwolenia na budowę, mogła w tej sytuacji być wydana w oparciu o decyzję ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z powyższym, rozważania, czy teren objęty decyzją zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę, był przeznaczony pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, czy też nie i czy organy administracji architektoniczno – budowlanej są związane wykładnią Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., są w niniejszej sprawie nieuprawnione i niedopuszczalne. Za całkowicie nieuzasadnione z punktu widzenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżaną decyzją wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane "udzielono w efekcie pozwolenia na budowę inwestorom nie legitymującym się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Wskazał przy tym, iż stwierdzenie to wynika z niezrozumienia istoty przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane, który nie wymaga, aby podmioty, na rzecz których przenosi się decyzję o pozwoleniu na budowę, w dacie przeniesienia decyzji, posiadały ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3, było całkowicie nieuzasadnione, pozbawione podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż całkowicie bezpodstawne są rozważania Sądu, czy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w istocie nie stanowią ponownego orzekania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W tym przypadku nie może być mowy o tożsamości spraw, chociażby z uwagi na różny krąg adresatów tych decyzji. Poza tym wcześniejsza decyzja Starosty [...] z dnia [...] została wydana w oparciu o inną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która odmawiała ustalenia takich warunków. Wyjaśnienie wątpliwości, czy inwestorzy nie prowadzili budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w okresie pomiędzy oględzinami (kwiecień 2004r.) a przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie, należało do organów nadzoru budowlanego i bez takich ustaleń ewentualne wątpliwości nie mogą obciążać zaskarżanej decyzji. Przeprowadzane przez organ nadzoru budowlanego (z udziałem organu administracji architektoniczno – budowlanej) "oględziny obiektów budowlanych" w dniu 8 kwietnia 2004r., jak wynika z podstawy prawnej powołanej w zawiadomieniach, były w rzeczywistości "czynnościami kontrolnymi", przeprowadzanymi na podstawie art. 81a i 81c ustawy Prawo budowlane, a nie oględzinami w rozumieniu art. 85 § 1 K.p.a., nie miał więc tu zastosowania przepis art. 79 K.p.a. w stosunku do innych uczestników postępowania niebędących inwestorami. Przepisy art. 81a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlanego określają, kto powinien brać udział w takich czynnościach przeprowadzanych przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia braku zawiadomienia stron o miejscu i dacie przeprowadzenia "oględzin", nie może być poczytana jako wadliwość postępowania prowadzonego w tej sprawie, przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przeprowadzonej powyżej analizy nie wynika, aby zaskarżoną decyzją lub decyzją ją poprzedzającą, zostały naruszone przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut, że przesłano do kontroli sądowej niekompletne akta, powinien Sąd ocenić w oparciu o przepis art. 55 p.p.s.a. i ewentualnie zarządzić ich skompletowanie na podstawie art. 62 pkt 1 p.p.s.a., a nie wydawać wyroku w oparciu o niekompletne akta, czym naruszył przepisy art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w głównej części bazuje na wątpliwościach i przypuszczeniach, nie zawiera natomiast konkretnych ustaleń odwołujących się do konkretnych przepisów. Sąd snując rozważania na temat ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego i zgodności z nimi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też wkraczając w sferę spraw należących do organów nadzoru budowlanego, następnie przenosząc to do podstaw rozstrzygnięcia, przekroczył granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Poza tym uzasadnienie jest całkowicie pozbawione wskazań dla organów co do dalszego postępowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi A. Ż. ponownie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego teren projektowanej inwestycji nadal przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną i z tego tytułu wspólnota Mieszkaniowa zarządzająca sporną nieruchomością nie uzyskała zgody na budowę miejsc parkingowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd rozpoznaje skargę A. Ż. w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił orzeczenie, którym wyeliminowano z obrotu zaskarżone decyzje, a w którym to orzeczeniu sąd podzielił argumentację skargi. Zastosowanie ma zatem unormowanie art. 190 p.p.s.a. stosownie do którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zasadniczym zadaniem organu było przeanalizowanie złożonego wniosku oraz załączonych do niego dokumentów pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego. Koniecznym zatem było poczynienie ustaleń w zakresie wymienionych w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy, warunków dla dokumentacji projektowej. Z uwagi na treść zarzut ów skargi wyjaśnienia wymagało w szczególności zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Stwierdzić trzeba, że organy uczyniły zadość powyższym wymaganiom. Konsekwencją ustalenia, że planowana inwestycja spełnia stawiane jej przez przepisy warunki jest konieczność zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. (art. 35 ust. 4 ustawy). Istotą zarzutu skarżącego w rozpoznawanej sprawie jest niezgodność pozwolenia na budowę z przesłankami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i z charakterem okolicznej zabudowy. Decyzja ustaliła warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego. Jest to zatem określenie o dużym stopniu uogólnienia. Skarżący wywodził, że skoro inwestorzy planują budowę w rejonie, w którym nieobowiązujący już plan zagospodarowania przewidywał budownictwo jednorodzinne, brak podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego, czym zakończyły się kolejne przekształcenia pierwotnej decyzji opiewającej początkowo na budowę w zabudowie bliźniaczej. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego nie jest sprzeczna z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, ogólność tej ostatniej stwarza możliwości także i dla akceptacji spornej inwestycji. Tym samym nie znalazł aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie pogląd, że przy tak ogólnym sformułowaniu przesłanek określonych w decyzji o warunkach zabudowy, kontrolując zgodność z tymi warunkami projektu zamierzenia inwestycyjnego należałoby zważyć, jaki jest charakter już zrealizowanych inwestycji, czy projektowana inwestycja nie burzy istniejącego ładu przestrzennego. Jednoznaczne stanowisko NSA, że nieuprawnione są rozważania kwestii lakoniczności sformułowania decyzji o warunkach zabudowy i odnoszenia ich do nieobowiązującego już planu zagospodarowania przesądza o niezasadności zarzutu skarżącego w tym względzie. Bez znaczenia przy tym pozostaje podnoszona przed sądem okoliczność, iż obecnie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania również przeznacza okolice inwestycji na budownictwo jednorodzinne, bowiem ocenie podlega zgodność projektu z warunkami ówcześnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy.. NSA stwierdził również, ze nietrafne są zarzuty co do przekształceń podmiotowych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz co do przebiegu postępowania administracyjnego. Jak wspomniano wyżej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną przez sąd II instancji. Należy zatem przyjąć, że nie doszło do naruszenia prawa przy udzieleniu zakwestionowanej przez skarżącego decyzji z Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmieniającej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, wobec braku podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia zarzutów skargi należało ja oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.