II SA/Łd 904/10

Dnia 5 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 roku sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu wniosku T.S. i J.S., przywrócił termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] ustalił dla A.W. opłatę legalizacyjną w kwocie 5.000 zł związaną z budową budynku gospodarczego o kubaturze 74,60 m3, powierzchni zabudowy 25,30 m2, powierzchni użytkowej 21,80 m2 w miejscowości N. Nr 49, Gm. R. (działka ewid. Nr [...]). W dniu 8 czerwca 2010 roku T.S. i J.S. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. W motywach zażalenia podnieśli zarzuty merytoryczne kwestionujące przeznaczenie budynku przyjęte do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia T.S. i J.S. złożyli w organie II instancji w dniu 14 czerwca 2010 roku. W uzasadnieniu wskazali, iż kontestowane postanowienie zostało odebrane przez kuzyna, który nie był do tego upoważniony, podczas gdy wnioskodawcy przebywali w podróży służbowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpoznaniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] przywrócił T.S. i J.S. termin do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, aby właściwy organ administracji publicznej przywrócił wnioskodawcy uchybiony termin, muszą zostać spełnione łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze, osoba zainteresowana musi uprawdopodobnić brak winy w niedopełnieniu obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Po drugie, musi złożyć wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu i po trzecie, wniosek ten musi być złożony w nieprzywracalnym terminie 7 dni od dnia ustania przeszkody. Ponadto, po czwarte, wnioskodawca składając wniosek o przywrócenie terminu musi dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak następnie wskazał organ, w sprawie postanowienie organu I instancji adresowane do wnioskodawców odebrał dnia 31 maja 2010 roku W.K., co potwierdza załączone do akt zwrotne potwierdzenie odbioru. Termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 7 czerwca 2010 roku. W dniu 8 czerwca 2010 roku wnioskodawcy złożyli zarówno w organie I, jak i II instancji zażalenie. Następnie dnia 14 czerwca 2010 roku wyjaśnili, iż postanowienie I instancji odebrał i pokwitował W. K. bez wymaganego pełnomocnictwa pisemnego. Na potwierdzenie tego osoba ta złożyła stosowne oświadczenie, z którego wynika iż list został odebrany bez wiedzy adresatów. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji postanowił o przywróceniu terminu, gdyż w jego ocenie wnioskodawcy uprawdopodobnili brak winy w niedotrzymaniu terminu do wniesienia zażalenia, przedstawiając stosowne oświadczenie osoby, która odebrała postanowienie. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przeszkody (przeszkoda ustała z dniem 7 czerwca 2010 roku, zażalenie złożono dnia 8 czerwca 2010 roku, które uzupełniono wnioskiem o przewrócenie terminu przy piśmie w dniu 14 czerwca 2010 roku). W skardze na powyższe postanowienie A.W. wniósł o jego uchylenie wskazując, że nie jest prawdą jakoby T.S. i J.S. w dniu 31 maja 2010 roku przebywali w podróży służbowej. W tych dniach skarżący wraz z żoną widzieli wnioskodawców na ich nieruchomości. Nadto, dokumenty załączone do akt wskazują, że J.S. w dniu 2 czerwca 2010 roku był w organie I instancji, co potwierdza załączona do tych akt notatka służbowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, w niniejszej sprawie, pod kątem jego zgodności z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla to postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., skrótowo: Kpa). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i na jego podstawie ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Poglądy takie znajdują potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne). Postępowanie zażaleniowe składa się z trzech faz, a mianowicie fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 roku, II SA/Wa 1907/06, Lex Nr 299845). W fazie wstępnej, organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy środek odwoławczy jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ II instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności środka odwoławczego, organ może przejść do następnych faz postępowania, czyli do rozpoznania merytorycznego sprawy, które obejmuje ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin do złożenia zażalenia rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie, a brak doręczenia, względnie doręczenie dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach oznacza, że termin do wniesienia danego środka odwoławczego nie rozpoczął swojego biegu (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 roku, I SA 2283/02, Lex Nr 173997; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 1646/97, Lex Nr 41285; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 roku, SA/Ka 2966/95, Lex Nr 27283). Ustalenie daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie powinno być niewątpliwe, a wszelkie wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2005 roku, I SA/Wa 1220/04, Lex Nr 164767; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 roku, IV SA 927/96, Lex Nr 43334). Podstawowe znaczenie dla oceny terminowości wniesienia środka odwoławczego ma zatem ustalenie, w sposób niewątpliwy, prawidłowości, jak i daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem Sądu, organ II instancji po otrzymaniu zażalenia na postanowienie I instancji i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, samodzielnie nie poczynił ustaleń w przedmiocie oceny prawidłowości doręczenia wnioskodawcom rozstrzygnięcia I instancji. W treści wniosku o przywrócenie terminu autorzy tegoż wniosku wskazali, iż osoba, która odebrała list polecony zawierający postanowienie I instancji nie była do tego upoważniona, nie legitymowała się pełnomocnictwem pocztowym. Wynika z tego, że doręczenie postanowienia I instancji było nieprawidłowe, tym niemniej strona, która złożyła zażalenie, powzięła informację o jego wydaniu. W takiej sytuacji organ, w toku wstępnej fazy postępowania zażaleniowego, zobowiązany był do ustalenia daty otrzymania rozstrzygnięcia I instancji przez uczestników postępowania. Organ przedwcześnie przyjął, że doręczenie było skuteczne, a w szczególności miarodajne w odniesieniu jego daty. Okoliczność ta wymaga dodatkowych ustaleń, które musi poczynić organ II instancji. Organ ten w szczególności powinien ustalić status osoby, która odebrała przesyłkę. Następnie jeśli uzna, że osoba, która odebrała list jest domownikiem, sąsiadem lub administratorem domu, to fakt, że odebrała przesyłkę składając podpis na dowodzie jej doręczenia oznacza, iż osoba ta zobowiązała się oddać tę przesyłkę adresatom. Okoliczność, iż przesyłka została dopiero kolejnego dnia dostarczona adresatom przez osobę, która ją odebrała, nie ma znaczenia dla oceny zachowania terminu do wniesienia zażalenia. W konkluzji wskazać należy, iż rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia organ powinien ocenić, czy przeszkody w terminowym doręczeniu przesyłki były tego rodzaju, że nie można ich było przezwyciężyć zwłaszcza w kontekście informacji organu I instancji zawartej dokumencie, na który zwracał uwagę organ I instancji i który został załączony do akt administracyjnych. Dokumentem tym jest notatka służbowa spisana przez pracownika I instancji na okoliczność stawienia się przez osobę która złożyła wniosek o przywrócenie terminu w organie w dniu 2 czerwca 2010 roku. Tymczasem organ II instancji przyjął, że wnioskodawcy przebywali w dniu 31 maja 2010 roku w podróży służbowej, z której powrócili w godzinach wieczornych dnia 7 czerwca 2010 roku. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, że wszystkie te argumenty będą musiałby być wzięte pod uwagę przez organ gdy będzie orzekał w sprawie wniosku o przywrócenie terminu. W tej sytuacji, skład orzekający uznał, iż w sprawie zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec wskazanych powyżej nieprawidłowości Sąd uchylił postanowienie o przywróceniu terminu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.