II SA/Łd 905/10

Dnia 26 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakazującą Spółdzielni wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B. w Ł.: remontu i usunięcia nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej, remontu lub wymiany kominów na poziomie poddasza i nad dachem, termomodernizację poprzez wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w części wspólnej budynku oraz ocieplenie ścian zewnętrznych i stropu nad ostatnią kondygnacją mieszkalną, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin, w pozostałej części ww. decyzję utrzymał w mocy. W dniu [...], organ powiatowy skierował do Spółdzielni upomnienie, a w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy. Pismem z dnia [...] Spółdzielnia, w oparciu o art. 33 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm.) (zwanej dalej u.p.e.a.), zgłosiła zarzuty, podnosząc że informowała o wykonaniu nałożonych obowiązków. Tylko odnośnie termomodernizacji wyjaśniła, że jej koszty zobowiązane są ponieść mieszkańcy posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Jednak nie wszyscy mieszkańcy wyrażają zgodę na ich pokrycie, dlatego Spółdzielnia nie może uzyskać kredytu, niezbędnej dokumentacji, jak i pozyskać wykonawcy robót. W tej sytuacji wykonanie docieplenia nie jest możliwe. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 33, art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. odrzucił zarzuty jako bezzasadne wskazując, że nie wykonano w całości nałożonego obowiązku. Nie usunięto bowiem wszystkich nieprawidłowości i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej oraz nie wykonano termomodernizacji. Organ stwierdził, że nie występuje niewykonalność obowiązku termomodernizacji, gdyż polega ona na wykonaniu robót budowlanych o niewielkim stopniu trudności. Natomiast kwestie organizacyjno - techniczne nie mogą być uwzględnione, gdyż organ nie bada zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 33 i art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że okoliczności wymienione w art. 33 ww. ustawy zachodzą w rozpoznawanej sprawie, co uzasadnia odrzucenie zarzutów jako bezzasadnych. W skardze na powyższe postanowienie Spółdzielnia, podniosła zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 i 5 u.p.e.a. i wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty przedstawiane w toku postępowania. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 792/08, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym - uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie sądu I instancji, postępowanie odwoławcze były dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu: art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.) poprzez zaniechanie oceny zgromadzonego w obu instancjach materiału dowodowego; art. 8 i 11 k.p.a., gdyż umotywowanie rozstrzygnięcia zdaniem, iż przesłanki uzasadniające zarzuty nie miały miejsca jest arbitralnym stwierdzeniem a nie wskazaniem motywów orzeczenia; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, uzasadniając ją tym, że w postępowaniu odwoławczym dokonał prawidłowej i logicznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przyjmując ustalenia organu I instancji za swoje. Z przeprowadzonych dowodów wynikało, że skarżąca nałożonych obowiązków nie wykonała. Nie kwestionowała tego też strona, podnosząc w odwołaniu i skardze niewykonalność obowiązku termomodernizacji budynku oraz niepełne usunięcie nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej ze względu na brak dostępu, spowodowany brakiem zgody lokatorów. W skardze kasacyjnej podniesiono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) cytowanej dalej jako p.p.s.a., uprawnia sąd do uchylenia postanowienia jedynie wówczas, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania i wykaże, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast sąd poza naruszeniami ww. przepisów kpa, nie przedstawił argumentów świadczących, że naruszenia te, w szczególności naruszenie zasady przekonywania czy zaniechanie wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia miały jakikolwiek, a tym bardziej istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2010 roku, sygn. akt II OSK 1210/09, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie sądu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., bowiem ocenił nietrafnie, że organ odwoławczy naruszył art. 77 § 1 kpa, art. 8 i 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, wobec niedokonania oceny zgłoszonych zarzutów w kontekście art. 33 pkt 1 i 5 u.p.e.a. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że organ odwoławczy nie uzasadnił przyjętego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, lecz jednocześnie zauważył, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przyjął jako swoje. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił natomiast, czego nie kwestionowała również zobowiązana Spółdzielnia, że nie usunięto wszystkich nieprawidłowości i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej oraz nie wykonano termomodernizacji. Organ zasadnie przy tym stwierdził, że nie występuje niewykonalność obowiązku termomodernizacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zatem nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy podnoszone przez sąd I instancji okoliczności naruszenia przez organ odwoławczy ww. przepisów postępowania administracyjnego, skoro z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że nałożone obowiązki skarżąca wykonała w nieznacznym zakresie. W konsekwencji naruszenie zasady przekonywania czy zaniechanie wyjaśnienia stronie przesłanek rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy również nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, a więc czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, a także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nadto, podkreślenia wymaga, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którym utrzymano w mocy postanowienie organu stopnia podstawowego odrzucające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdził, że przy wydaniu kwestionowanego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jego uchyleniem. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), a także niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 u.p.e.a.). Jeżeli zatem celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, to w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów zobowiązanego, Sąd jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek jest wykonalny, zaś oceny tej dokonuje się w oparciu o decyzję administracyjną, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Podkreślanie wymaga, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny nie dość, że orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, to jeszcze naraziłby się na zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z decyzji ostatecznej, która stanowi w niniejszej sprawie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym, polegający na wykonaniu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B w Ł.: remontu i usunięcia nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej, remontu lub wymiany kominów na poziomie poddasza i nad dachem, termomodernizację poprzez wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w części wspólnej budynku oraz ocieplenie ścian zewnętrznych i stropu nad ostatnią kondygnacją mieszkalną. Z uwagi na wyżej przywołaną zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), zachodzi niedopuszczalność badania w postępowaniu egzekucyjnym merytorycznej zasadności egzekwowanego obowiązku. Kwestią zasadniczą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w istocie- tak jak wskazuje strona skarżąca - nałożony na stronę skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych został w części wykonany (remont wentylacji grawitacyjnej i kominów) a w części jest niewykonalny (termomodernizacja). Strona skarżąca powołuje się na wykonanie obowiązku, czyli podstawę zarzutu wskazaną w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Organy prawidłowo jednak ustaliły, że zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ Spółdzielnia nie wykonała w całości obowiązku nałożonego na nią decyzją ostateczną. Warto podkreślić, że w uzasadnieniu zarzutu (jak i zażalenia oraz skargi do sądu) Spółdzielnia ciągle powołuje te same protokoły z kontroli w 2007 roku, natomiast z protokołu oględzin z [...] roku oraz z notatki służbowej z dnia [...] wynika, iż nie wszystkie nieprawidłowości zostały usunięte. Druga podstawa zarzutu – art. 33 pkt 5 u.p.e.a., tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest właściwie rozumiana przez stronę skarżącą. Brak zgody części lokatorów na ponoszenie kosztów termomodernizacji nie stanowi o niewykonalności obowiązku. Wprawdzie można wyróżnić niewykonalność obiektywną albo subiektywną, trwałą albo przemijającą (za Z.Leońskim [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 114) to jednak zaakcentować należy, że chodzi zawsze o przeszkodę nie do przezwyciężenia. Wskazany obowiązek jest możliwy do wykonania w sensie technicznym, przeszkodą jest tylko niemożność sfinansowania przedsięwzięcia. Jednocześnie godzi się wyjaśnić, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, a więc gdy jest ona następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. AG [pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]