II SA/Łd 91/16

Dnia 27 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. P. kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/ŁD 91/16 Uzasadnienie W dniu 23 września 2015 r. K.P. dokonał w Starostwie Powiatowym w W. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu lekkiego masztu kratowniczego o wysokości 15 m na dachu budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w O.. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw w ww. sprawie, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b. W odwołaniu od ww. decyzji K.P. zarzucił jej naruszenie: 1/ art. 13 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880), poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o realizację budowy i przyznanie pierwszeństwa ochronie konserwatorskiej w sytuacji pierwszeństwa interesu wynikającego z dostępu do sieci szerokopasmowej mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, 2/ art. 13 ust. 2 pkt 1b ww. ustawy, poprzez nierówne traktowanie wyrażające się tym, że organ dopuszcza istnienie w obrębie ochrony istnienie masztu zlokalizowanego na budynku Urzędu Gminy O., jak również masztów urządzeń GSM znajdujących się na neogotyckim budynku kościoła w O., a nie dopuszcza zlokalizowania wnioskowanego masztu, który jeżeli w ogóle dokonuje zaburzenia układu przestrzennego, to czyni to w stopniu daleko mniejszym niż ww. budowle. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że inwestycja będąca przedmiotem zgłoszenia znajduje się w granicach historycznego układu osadniczego O., włączonego do ewidencji zabytków odpowiednio gminnej i wojewódzkiej, na obszarze objętym ochroną konserwatorską - zgodnie z ustaleniami § 13 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. - w strefie ochrony konserwatorskiej układu rozplanowania "B", zatwierdzonego uchwałą nr XIX/92/2004 Rady Gminy O. z dnia 12 lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 11 września 2004 r. Nr 255, poz. 2197). W § 13 ust. 4 pkt 8 ww. planu ustalono obowiązek każdorazowego uzgodnienia wszelkich prac polegających na przebudowie, rozbudowie, zmianie istniejącego stanu znajdujących się w strefie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W dniu 28 września 2015 r., na podstawie art. 39 ust. 3 P.b., organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W piśmie z dnia 13 października 2015 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję, uznając, że budowa masztu kratowniczego o wysokości 15 m jest niedopuszczalna, ponieważ doprowadzi do niekorzystnych zmian w obrębie zabytkowego założenia przestrzennego, zakłócając relacje funkcjonalno-przestrzenne poprzez wprowadzenie nowej kontrdominanty wysokościowej o niedostosowanej do kontekstu formie w centrum miasteczka o niskiej zabudowie, w pobliżu neogotyckiego kościoła, który pełni funkcję lokalnej dominaty przestrzennej. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W ocenie organu odwoławczego kluczowe znaczenie ma w sprawie podniesiona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków okoliczność, że planowane zamierzenie inwestycyjne ze względu na wysokość i formę koliduje z istniejącym sposobem zagospodarowania, utrwalonym tradycją i zrealizowanie jej w sposób przedstawiony we wniosku naruszałoby w sposób istotny walory zabytkowe chronionego założenia przestrzennego, dla którego wyznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefę ochrony konserwatorskiej. Organ stwierdził zatem, że brak pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powoduje, że inwestycja nie spełnia wymogu z § 13 ust. 4 pkt 8 planu zagospodarowania przestrzennego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K.P., zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ administracji kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez wydanie decyzji przy całkowitym braku odniesienia się do treści i argumentacji zawartej w odwołaniu, a dotyczącej naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zakresie niewskazania podstaw prawnych i merytorycznych sprzeciwu, a także naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1b i art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, 2/ art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przede wszystkim z uwagi na brak zażądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wizualizacji masztu, która mogłaby dopiero dać pogląd na kwestie naruszenia układu przestrzennego objętego ochroną konserwatorską; organ pominął przy tym fakt, że w tej samej lokalizacji w ścisłym centrum na budynku Gminy O. znajduje się maszt o wysokości 18 m, który nie narusza układu przestrzennego, a na zabytkowym neogotyckim budynku kościoła w O. znajdują się anteny telefonii komórkowej i radiolinie nie naruszające układu przestrzennego, 3/ art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, poprzez niedokonanie wezwania do złożenia wizualizacji masztu oraz nieprzeprowadzenia wizji lokalnej, 4/ art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyznanie prymatu ochronie konserwatorskiej przed interesem zagwarantowanym mieszkańcom gminy zgodnie z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz poprzez uznanie, że planowana inwestycja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków w sytuacji, gdy inwestycja jest zgodna z istniejącym planem zagospodarowania i nie wywołuje ani nie może wywołać w przyszłości pogorszenia stanu zabytków, 5/ art. 85 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania oględzin, mimo istnienia potrzeby ich dokonania, 6/ art. 11 k.p.a., poprzez niewskazanie przepisów lub uzgodnień wynikających z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b, z którymi miałoby być niezgodne wykonanie budowli objętej zgłoszeniem, 7/ art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez naruszenie obowiązku zapewniania obywatelom jednostki samorządu terytorialnego dostępu do sieci szerokopasmowych. 8/ art. 13 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o realizację budowy i przyznanie pierwszeństwa ochronie konserwatorskiej w sytuacji pierwszeństwa interesu wynikającego z dostępu do sieci szerokopasmowej mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, 9/ art. 13 ust. 2 pkt 1b ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez nierówne traktowanie wyrażające się w tym, że organ dopuszcza istnienie masztu zlokalizowanego na budynku Urzędu Gminy O., jak również masztów i urządzeń GSM oraz radiolinii znajdujących się na neogotyckim budynku kościoła w O., a nie dopuszcza zlokalizowania wnioskowanego masztu, który jeżeli w ogóle dokonuje zaburzenia układu przestrzennego, to czyni to w stopniu daleko mniejszym niż ww. budowle, 10/ art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez zakaz budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz niezapewnienie dostępu mieszkańcom do sieci. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie budowa 15-metrowego masztu na obiekcie budowlanym wymagała dokonania zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. Inwestor stosownego zgłoszenia dokonał, uzupełniając następnie na wezwanie organu architektoniczno-budowlanego niezbędną dokumentację. Organ zasadnie również zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. o dokonanie uzgodnienia. Należy jednak podkreślić, że mylnie powołał się przy tym na podstawę prawną zobowiązującą go do uzyskania takiego uzgodnienia. Powoływany przez organ art. 39 ust. 3 P.b. stanowi bowiem, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, wiec to nie cytowany przepis nakładał obowiązek dokonania uzgodnienia. Obowiązek ten wynikał z planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy O. z dnia 12 lipca 2004 r., Nr XIX/92/2004 r., w sprawie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego gminy O.. W aktach administracyjnych nie ma wprawdzie wyrysu z planu, tym niemniej z niekwestionowanych przez skarżącego twierdzeń organu wynika, że obiekt budowlany, na którym inwestor miał zamiar zrealizować maszt, znajduje się w granicach historycznego układu osadniczego O., włączonego do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Obszar ten znajduje się, stosownie do § 13 ust. 1-3 planu miejscowego, w strefie konserwatorskiej ochrony układu rozplanowania "B". Obszar ten objęty jest zatem formą ochrony zabytków, stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Zgodnie zaś z § 13 ust. 4 pkt 9 planu miejscowego w granicach strefy, o której mowa w ust. 3, plan ustala obowiązek każdorazowego uzgodnienia wszelkich prac polegających ma przebudowie, rozbudowie, zmianie istniejącego stanu znajdujących się w strefie z Wojewódzkim Konserwatora Zabytków. Wyłącznie ten przepis stanowił podstawę do wystąpienia przez organ architektoniczno-budowlany o dokonanie uzgodnienia. Pismem z dnia 13 października 2015 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. zaopiniował negatywnie planowane zamierzenie inwestycyjne, uznając, że doprowadzi ono do niekorzystnych zmian w obrębie zabytkowego założenia przestrzennego, zakłócając relacje funkcjonalno-przestrzenne poprzez wprowadzenie nowej kontrdominanty wysokościowej o niedostosowanej do kontekstu formie w centrum miasteczka o niskiej zabudowie, w pobliżu neogotyckiego kościoła, który pełni funkcję lokalnej dominaty przestrzennej. Do tego planowany maszt ze względu na wysokość i formę kolidowałby z istniejącym sposobem zagospodarowania, utrwalonym tradycją i zrealizowanie jej w sposób przedstawiony we wniosku naruszałoby w sposób istotny walory zabytkowe chronionego założenia przestrzennego, dla którego wyznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefę ochrony konserwatorskiej. Negatywne uzgodnienie inwestycji przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków doprowadziło organy architektoniczno-budowlane do wniosku, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkować musiało wniesieniem sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Tymczasem stanowisko organów jest błędne. O ile bowiem z uzasadnienia decyzji organu I instancji można to jedynie wywnioskować (organ powtarza bowiem wyłącznie sformułowania zawarte w negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), to organ odwoławczy już wprost pisze (na str. 4 uzasadnienia decyzji), że brak pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powoduje, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia wymogu zawartego w § 13 ust. 4 pkt 8 planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem wskazany przepis planu miejscowego nie stanowił normy prawa pozytywnego podlegającego ocenie z punktu widzenia zamierzeń inwestora. Stanowił jedynie przepis kompetencyjny, zobowiązujący organ architektoniczno-budowlany do uzgodnienia odnośnie do planowanej inwestycji z punktu widzenia organu kompetentnego w sprawie ochrony konserwatorskiej obiektów znajdujących się w strefie konserwatorskiej ochrony układu rozplanowania "B" w O.. Uzgodnienie to nie mogło zaś dotyczyć spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, a tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA z 1988 r., Nr 4, poz. 123). Stanowisko Konserwatora jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w stanowisku i dokonać ich swobodnej oceny (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA z 1998 r., Nr 4, poz. 120). Nieprawidłowe zatem było stanowisko organów, że samo negatywne uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oznacza sprzeczność inwestycji z planem. Sprzeczność tę ocenić mógł jedynie właściwy organ, którym w niniejszej sprawie był Starosta [...] w pierwszej, a Wojewoda [...] w drugiej instancji. Tymczasem żaden z tych organów nie odniósł się w swoich decyzjach do treści planu miejscowego, regulującego kwestie urbanistyczne dla obszaru, na którym miałby powstać sporny maszt. Co więcej – organy nie ustaliły nawet, w jakiej jednostce urbanistycznej inwestycja miałby powstać. Z powodu braku odpowiedniej dokumentacji w aktach sprawy Sąd musi posiłkować się informacją zawartą w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 października 2015 r., że obiekt znajduje się w jednostce urbanistycznej MN. Przepis § 10 pkt 1 planu stanowi, że symbol ten oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w § 25 plan ustalił szczegółowe warunki związane z możliwościami inwestycyjnymi na tym obszarze, przewidując np. w pkt 2 dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające – zabudową związaną z gospodarką rolną, nieuciążliwe usługi towarzyszące niezakłócające funkcji mieszkaniowej obszaru oraz nieuciążliwe zakłady rzemieślnicze, parkingi, stacje transformatorowe. Zatem za nieprawidłowy należało uznać sposób dokonania przez organy oceny zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Należy również zauważyć, że oparcie się przez organy wyłącznie na negatywnym uzgodnieniu inwestycji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i uznanie, że takie negatywne uzgodnienie stanowi już o sprzeczności z planem (z § 13 ust. 4 pkt 8), oznaczałoby w praktyce niemożność jakiejkolwiek weryfikacji decyzji o sprzeciwie. Uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie przybrało bowiem żadnej procesowej formy, a zatem niemożliwa byłaby jego weryfikacja w trybie zażaleniowym, choć skutkowało w ocenie organów koniecznością złożenia sprzeciwu, ponieważ sam fakt wydania negatywnego uzgodnienia stanowił o niezgodności z ustaleniami planu. W praktyce oznaczać by to miało, że arbitralne stanowisko Konserwatora Zabytków zdecydowałoby o niemożności realizacji inwestycji. Sytuacja taka oczywiście nie może zostać zaakceptowana w praworządnym państwie. W niniejszej sprawie Sąd doszedł zatem do przekonania, że organy nie dokonały w istocie oceny zamierzenia inwestora z punktu widzenia zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, naruszając tym samym art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, podzielić należy te z nich, które dotykają właśnie zagadnień związanych ze zgodnością planowanej inwestycji z ustaleniami planu. Tym niemniej nie wszystkie podniesione w skardze argumenty Sąd podziela. Nie było bowiem żadnej potrzeby żądać oględzin obiektu, na którym maszt miałby zostać wzniesiony, jak również wykonania wizualizacji inwestycji. W ocenie Sądu zgromadzona dokumentacja, w tym rysunki techniczne masztu, była wystarczająca do dokonania oceny zgodności inwestycji z przepisami, w tym z planem miejscowym. Również argumentacja odnosząca się do zagadnień uregulowanych we wskazanych w skardze przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie mogła mieć w sprawie żadnego znaczenia. Umożliwienie przedsiębiorcom budowy, a lokalnej społeczności korzystania z infrastruktury telekomunikacyjnej musi odbywać się bowiem zgodnie z prawem, a zatem obiekty budowlane związane z zaspokajaniem takich potrzeb muszą pozostawać w zgodzie z przepisami budowlanymi. Ponownie rozpoznając sprawę organy uzupełnią dokumentację o wyrys z planu miejscowego, dokonają oceny zgodności inwestycji z planem (odnosząc się przy tym do argumentacji inwestora odnośnie do istniejących na tym samym obszarze masztów na budynku Urzędu Gminy i urządzeń GSM na zabytkowym kościele), biorąc oczywiście pod uwagę stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które ich jednak nie wiąże. Jeśli zaś uznają inwestycję za niezgodną z planem, przedstawią swoje stanowisko w decyzji o sprzeciwie, a jej uzasadnienie winno spełniać warunki z art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sad, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. lf