II SA/Łd 917/05

Dnia 18 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Filii Ł. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Filii Ł. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. umorzył postępowanie w sprawie przyznania K. J. pomocy w formie usług opiekuńczych w miesiącu marcu 2005 r. Rozstrzygniecie wydano na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (tekst jednolity Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2005 r., Nr 77, poz. 672), a także Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] Kierownik Filii Ł. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej już raz umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale Organ II instancji, decyzją z dnia [...], uchylił w całości wskazaną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż nie zachodzi tu żadna z przesłanek wymienionych w art. 105 § l k.p.a. Organ II instancji uznał, iż wprawdzie K. J. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (dokonania jego aktualizacji), jednakże oznacza to brak jego współdziałania z organem pomocowym, co winno skutkować nie umorzeniem postępowania, ale odmową przyznania usług opiekuńczych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustalił, że K. J. nie wyraził zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego bez udziału policjanta, ale kiedy pracownik socjalny przybył w dniu 11 marca 2005 r. w obecności dzielnicowego, wywiadu nie można było przeprowadzić Organ i instancji wskazał, iż kategoryczny nakaz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, z wyjątkiem decyzji o odmowie lub przyznaniu biletu kredytowanego, został zawarty w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 107 ust. 4 tejże ustawy - w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu, którą w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Brak jest, zdaniem organu I instancji, podstaw do wydania decyzji merytorycznej, tj. rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie udzielenia pomocy, w sytuacji gdy nie został uprzednio przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja. W przypadku, gdy przeprowadzenie takiego wywiadu (w tym równie jego aktualizacji) nie jest możliwe z przyczyn leżących po stronie osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, to organ prowadzący postępowanie - zgodnie z art. 105 § l k.p.a. - zobowiązany jest je umorzyć, ponieważ jest ono bezprzedmiotowe (G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki; Komentarz do ustawy o pomocy społecznej; Gdańsk 1998, str. 147). Stanowisko takie jest zgodne również z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1670/98, nie publ., gdzie stwierdzono, iż brak możliwości przeprowadzenia wywiadu prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji do umorzenia postępowania. W odwołaniu od powyżej decyzji K. J. wyjaśnił, że nie został powiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odwołujący się podniósł szereg zarzutów przeciw pracy ośrodka pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powielił argumenty podniesione w decyzji będącej przedmiotem postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. J. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Ponownie podniósł szereg argumentów mających świadczyć o tym, że brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest jego winą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może j ą uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Ponadto sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z uchybieniami, która spowodowałyby konieczność ich uchylenia. Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, wobec naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 105 § l k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiot sprawy nie istnieje w sytuacji gdy roszczenie skarżącego było aktualne. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004, Nr 64, poz. 593 ze zm.), osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust.3). Ustawa przewiduje również przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych, dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, (ust.4 art. 50 ustawy). Postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej reguluje rozdział 7 ustawy. Ustawodawca określa w nim kryteria, jakimi należy się kierować przy rozpatrywaniu tej kategorii spraw, właściwość miejscową organów, przewiduje też możliwość przyznania świadczenia z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 106 ust.4 ustawy decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Szczegółowe zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z dnia 4 maja 2005 r.). Z powołanych przepisów wynika, że wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Ustawodawca nie daje wprost odpowiedzi na pytanie, jakie konsekwencje wiążą się z niemożnością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przepisy art. 4 i 11 ustawy nakładają na beneficjentów pomocy obowiązek współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i przewidują możliwość odmowy przyznania świadczeń w braku takiego współdziałania. Z unormowania tego nie można jednak wprost wysnuć analogii, iż nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego automatycznie skutkuje nieprzyznaniem pomocy. Szczególnie w rozpatrywanej sprawie organy winny mieć na względzie charakter schorzeń wnioskodawcy, mogący wpływać na jego zachowanie, okoliczność ( znaną sądowi z rozpatrywanych spraw), iż skarżący jest uprawniony do specjalistycznych usług ze względu na stan zdrowia. Należało zatem rozważyć, czy celu, jaki ustawodawca stawia przed wywiadem środowiskowym - ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (art. 107 ustawy) - nie można było osiągnąć w inny sposób. Wywiad środowiskowy jest wszak jedynie środkiem dowodowym, a postępowanie z zakresu pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym, poddanym rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, w tym, także dotyczącym postępowania wyjaśniającego. Organ winien dążyć wszelkimi dostępnymi metodami i środkami do ustalenia sytuacji osobistej, zdrowotnej, majątkowej osoby zainteresowanej. Przepis art. 106 ust.4 ustawy, który przewiduje obligatoryjny wywiad środowiskowy, nie ogranicza organu rozstrzygającego o świadczeniach w korzystaniu z innych środków dowodowych (np. informacje o źródłach dochodu, wywiad z sąsiadami itp.). Z powyższych względów sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez organy obu instancji i wyrażonego w powołanym przez organy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1670/98, nie publ). Publikowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA z 1989 r. Nr 1, poz. 8). Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest przesłanką materialnoprawną, która - po rozważeniu innych dowodów w sprawie - uzasadnia odmowę przyznania pomocy społecznej, nie jest natomiast przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego w myśl art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania jako orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia występuje tylko wówczas, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż istnieje zarówno podmiot jak i przedmiot postępowania, a organ administracji ma obowiązek rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o zasadności żądania skarżącego. Stwierdzić zatem należy, że organy administracji niezgodnie z prawem uchyliły się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły przepisy procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.