II SA/Łd 918/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie rozbudowy stacji telefonii cyfrowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 918/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 z związku z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Starosta [...] zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w sprawie zamiaru rozbudowy stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr 29556 D., w zakresie rozbudowy wieży antenowej oraz montażu dodatkowych anten i urządzeń teletechnicznych na działce nr ewidencyjnym [...] w D. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 19 czerwca 2008 r. A. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Jak wynika z załączonej do wniosku dokumentacji zakres robót obejmuje rozbudowę wieży antenowej, polegającą na wykonaniu konstrukcji wsporczych oraz drabinek kablowych, ponadto montaż anten i urządzeń teletechnicznych. W ocenie organu roboty budowlane polegające na rozbudowie wieży antenowej wykraczają poza treść art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego, w związku z czym organ był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. zarzucając błędną interpretację art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy Prawo budowlane przez pominięcie postanowień art. 3 pkt 1 lit b), art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a także § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864), a także przez uznanie, że montaż anten i urządzeń teletechnicznych na stacji bazowej telefonii cyfrowej jest budową wymagającą do jej realizacji pozwolenia budowlanego. Spółka wskazała, że stanowisko Starosty [...] byłoby właściwe gdyby montaż anten wraz z konstrukcjami wsporczymi zmieniał charakter emitowanych pól elektromagnetycznych, wykraczających poza określone w § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać urządzenia telekomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne. Analiza środowiskowa dla stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr 29556 D. wykazuje, że nie zmienia się charakter instalacji, a zakres pól elektromagnetycznych nie wykracza poza przyjęte normy. Na tejże podstawie podjęto decyzje umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ponadto zdaniem odwołującej się strony, Starosta [...] wydając zaskarżoną decyzję dokonał błędnej interpretacji postanowień art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy Prawo budowlane, bez wykorzystania definicji legalnych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii cyfrowej złożona jest z masztu kratowego, a także z zawieszonych na nim konstrukcji wsporczych wraz ze sprzętem radiowym, które z osobna są częściami składowymi stacji bazowej. Zdaniem odwołującej się strony, taką stację bazową w rozumieniu Prawa budowlanego należy uznać za "urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne". Wymagane przez Starostę [...] pozwolenie na rozbudowę przedmiotowej stacji (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), jak również wykonanie szeregu czynności wymienionych w art. 35 Prawa budowlanego, wynika z konieczności wykonania przy jej wzniesieniu robót budowlanych. Definicja robót budowlanych zawarta jest w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a zatem są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jeśli przepis art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zawęża roboty budowlane wymienione pod literami od litery a) do litery c) do prac instalacyjnych, to zdaniem odwołującej się strony, prace instalacyjne należy utożsamić z pracami montażowymi obiektu budowlanego wymienione w cytowanym art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Jednocześnie zgodnie z art. 29. ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, a także instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (pkt 15). W chwili obecnej wieża antenowa jest istniejącym już obiektem budowlanym a planowana przebudowa urządzeń telekomunikacyjnych mieści się w zakresie punktu 11 w/w ustępu. Strona odwołująca się podkreśliła, że obiektem budowlanym wymienionym w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego, montowanym na obiekcie budowlanym jest urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne. Urządzenie to jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym. Definicję takiego obiektu zawierają postanowienia powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 tego rozporządzenia, telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi są miedzy innymi także "antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe". Jak wynika z powyższego pozwolenie budowlane nie powinno być wydane na rozbudowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]. Anteny oraz inne konstrukcje wsporcze będące częściami składowymi stacji bazowej zamontowanej na wieży antenowej nie mogą być uznane za budowle gdyż nie są wolnostojące. Wbrew stanowisku Starosty [...], rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej bez pozwolenia budowlanego, lecz tylko na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi wykonania tych robót, nie przekreśla możliwości przeprowadzenia tych robót pod nadzorem budowlanym. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując, że planowana inwestycja polega na rozbudowie, która wymaga pozwolenia na budowę. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane - art. 30 ust. 1 pkt 3 lit c) Prawa budowlanego, a także przepisów art. 3 pkt 6 lit. b) ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędne uznanie, iż dodatkowo instalowane anten wraz z ramkami do ich montażu, mocowanych do krawężników wieży, z pomostem do obsługi nowych anten, nie stanowią instalacji w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, iż dodatkowo instalowane na wieży antenowej anteny wraz ze wspornikami do montowania tych anten oraz podestem do ich obsługi nie są urządzeniami instalowanymi na obiekcie budowlanym w rozumieniu tego przepisu. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w postanowieniach ustawy Prawo ochrony środowiska szukać należy definicji urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne instalowanych na obiektach budowlanych. Za instalację, w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b) ustawy Prawo ochrony środowiska, uważa się m.in. zespól stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot. Stacje bazowe sieci [...] są wiec instalacjami złożonymi z masztów antenowych, którymi są antenowe konstrukcje wsporcze z odciągami, na których montowane są anteny, a także konstrukcje stalowe, na których zamocowane są szafy z urządzeniami sterowniczymi stacji bazowej. Jak wynika z dokumentacji projektu wykonawczego montowane anteny nie są urządzeniami o wysokości powyżej 3 m, gdyż nie są montowane na masztach lecz przymocowane zostały bezpośrednio do istniejącej wieży antenowej. Ponieważ wysokość tych anten jest poniżej 3 m, rozbudowa przedmiotowej stacji - zgodnie z postanowieniami art. 30 ust. 1 lit b) ustawy Prawo budowlane - nie podlega nawet zgłoszeniu właściwemu organowi. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organom brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego oraz braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkować musiało koniecznością ich uchylenia. Stosownie do treści art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienia decyzji organów I i II instancji są niezwykle lakoniczne. Organy w sposób obszerny przytoczyły przepisy prawa, jednakże nie można ich w jakikolwiek sposób powiązać z konkluzją uzasadnienia sprowadzającą się do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Takie uzasadnienie decyzji niewątpliwie narusza zasady wynikające z powołanych wyżej przepisów postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że sporna inwestycja obejmuje roboty budowlane nie wymagające co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Stosowanie do art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Bez wątpienia stacje bazowe telefonii należą do takich właśnie inwestycji. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 30 ust.1 pkt 3c Prawa budowlanego, budowa na obiektach budowlanych – urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustaw, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zasadą jest zatem poddanie tego typu zamierzeń inwestycyjnych uproszczonej procedurze, jaką jest zgłoszenie. Inwestor chcący wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu tego typu stacji na obiekcie budowlanym, obowiązany jest jedynie zgłosić zamiar wykonania takich robót budowlanych właściwemu organowi (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2008 roku, sygn. akt II SA/GL 1066/07, niepubl.). Organ administracji powołując cytowane wyżej przepisy, nie wyjaśnił jednakże co jest przyczyną odmowy ich zastosowania i jakie są różnice między przedmiotową inwestycją a zakresem stosowania wskazanych przepisów prawa budowlanego. Powyższe uchybienia stanowią nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W toku postępowania organy administracji winny bowiem w szczególności zadbać o przestrzeganie zasad wynikających z przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Sąd nie jest władny stwierdzić, czy organy zastosowały się do wskazanych wyżej zasad procedury, bowiem lakoniczne uzasadnienie decyzji, jak również akta sprawy, nie pozwalają na oceny co było przyczyną wydania sprzeciwu przez organy administracji w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz pozostałych punktów powołanego ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 j.t.). Zarówno decyzja pierwszej instancji jak i organu odwoławczego w swych podstawach prawnych i uzasadnieniach powołują ust. 6 art. 30 bez sprecyzowania, o który punkt chodzi a odnoszą się jedynie do pkt 1 wskazując go w motywach rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winne uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności, w sytuacji podjęcia ewentualnej decyzji o wniesieniu sprzeciwu, organy winny szczegółowo uzasadnić motywy podjętego rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze, że uzasadnienie decyzji organu I i II instancji nie dawało Sądowi możliwości odniesienia się do podnoszonych w nim argumentów, Sąd nie jest władny na tym etapie postępowanie przesądzać co do zasadności bądź niezasadności zgłoszenie sprzeciwu. Na marginesie rozważań Sąd zwraca uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winne przeprowadzić również wnikliwą analizę zmian przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, które to zmiany weszły w życiu już po wniesieniu skargi do Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 i 205 § 2 ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasądzoną kwotę kosztów składają się: 500 zł. tytułem zwrotu wpisu sądowego, 240 zł. tytułem wynagrodzenia radcy prawnego i 17 zł. za opłatę od pełnomocnictwa. TG