II SA/Łd 920/13

Dnia 2 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie przyznania A. C. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 czerwca 2013 r., odmówił A. C. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką E. C., odmawiając jednocześnie opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ustalił, że E. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest inwalidą I grupy i nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Jej córka A. C. była zatrudniona w okresie od dnia 1 lutego 2003 r. do dnia 31 maja 2003 r. w wymiarze 1/2 etatu, a stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który umowa była zawarta, przy czym nigdy nie figurowała w rejestrze osób bezrobotnych w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. Od 1 sierpnia 2011 r. A. C. zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką E. C. Organ na podstawie zebranych informacji wskazał, że A. C. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie został spełniony pierwszy z warunków przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określony w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. podniosła, że od sierpnia 2011 r. przysługiwało jej, przyznane bezterminowo, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mamą. Z dniem 1 lipca br. utraciła prawo do tego świadczenia. Dodała, że nie posiada bliższej rodziny, na pomoc której mogłaby liczyć i jest jedynym opiekunem swojej matki. Razem z matką są pod stałą opieką lekarską, ponoszą wydatki związane z leczeniem. Ponoszone przez nią opłaty są bardzo wysokie, sam czynsz wynosi 370 zł, woda 80 zł, prąd 140 zł, gaz 70 zł. Wskazała, że mamą opiekuje się od 1988 r. Wyjaśniła, że nigdy nie była zarejestrowana w urzędzie pracy, ponieważ nie mogła podjąć pracy ze względu na stan zdrowia mamy. Z uwagi na chorobę matki nie mogła także skończyć szkoły. Przez pewien czas była zatrudniona w PCK, a potem w MOPR jako opiekunka swojej matki. Z dniem 1 lipca została pozbawiona podstawowej opieki medycznej oraz składki emerytalno-rentowej. Wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przychylne jej załatwienie. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem rodzinnym, które wedle art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (623 zł). Specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się w wysokości 520,00 zł miesięcznie (art. 16a ust. 6). Organ ustalił, że matka wnioskodawczyni E. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a sama wnioskodawczyni była zatrudniona w okresie od 1 lutego 2003 r. do 31 maja 2003 r., jednakże umowa wygasła z upływem czasu na jaki została zawarta. Nigdy też nie była zarejestrowana w urzędzie pracy. Organ wskazał, ze pod pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", stosownie do przepisu art. 3 pkt 22 ustawy należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie zakresu pojęciowego "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co według organu oznacza, że w tym przypadku nie jest możliwe zastosowanie wykładni rozszerzającej. Wskazany przepis art. 3 pkt 22 ustawy nie obejmuje osób bezrobotnych, dlatego też nie można uznać, iż osoba bezrobotna rezygnuje z zatrudnienia. Zatem w świetle art. 16a ust. 1 ustawy A. C. nie może zostać uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką E. C., co powoduje, że odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku jest zasadna. Organ zaznaczył, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyraźny i bezwzględny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, zatem organ miał obowiązek wydania decyzji odmownej w przypadku niespełnienia wymogów z art. 16a ustawy. Na marginesie sprawy organ zasygnalizował, że trudna sytuacja życiowa danej osoby lub rodziny umożliwia wystąpienie o udzielenie pomocy do organu pomocy społecznej, pod warunkiem spełniania wymogów określonych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. C. powieliła argumenty powołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu przepis, o którym mowa, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Bez względu więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej matki spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i pozostaje bez pracy w związku z koniecznością sprawowania nad nią opieki. Zdaniem organów skarżąca nie może jednak zostać uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia. Mimo, iż była ona zatrudniona w okresie od 1 lutego 2003 r. do 31 maja 2003 r., to jej umowa wygasła z upływem terminu na jaki została zawarta, nadto skarżąca nigdy nie była zarejestrowana w urzędzie pracy. W tym miejscy wskazać należy definicję osoby bezrobotnej, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Pamiętać również należy, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją błędną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. Takie stanowisko zawarte zostało również w wyroku tutejszego sądu z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II SA/Łd 815/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż "Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego. (...) Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności." (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.). Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest natomiast to, że w tym samym stanie faktycznym skarżąca od 1 sierpnia 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką E. C. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nadal pozostawała osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie sposób przy tym nie zauważyć pewnej niekonsekwencji organu, który przyznając świadczenie pielęgnacyjne traktował skarżącą jako osobę, która nie podejmowała zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, by obecnie zanegować spełnienie tej przesłanki w tych samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do analogii. Reasumując kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczące interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosować art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LP